Правовой статус Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти

1. Правовой статус Правительства  РФ и федеральных органов исполнительной  власти 

Орган исполнительной власти – это организационно-правовой институт, представляющий собой структурно обособленную единицу государственной администрации, посредством которого реализуются  управленческие функции исполнительной власти и совершаются юридически значимые действия от имени государства. Этот институт имеет свою структуру, компетенцию, наделен оперативной  самостоятельностью для осуществления  исполнительно-распорядительной деятельности. Основная задача органов исполнительной власти – осуществление управленческих полномочий в отношении иных субъектов  административного права. Специфику  административно-правового статуса  любого органа исполнительной власти определяют его функции и задачи, которые он реализует в процессе управления от имени государства  в объеме и пределах своей компетенции[1].

Административная правосубъектность (право- и дееспособность) органов исполнительной власти возникает с момента их образования.

Основными чертами, характеризующими административно-правовой статус органов  исполнительной власти, являются:

·    наличие установленных  правовыми нормами задач, функций  и компетенции, содержание и объем  которых определяет место органа в системе исполнительной власти;

·    организационная, функциональная и юридическая обособленность;

·    подчиненность  по линейному или функциональному  принципу в иерархическом порядке, подотчетность и подконтрольность нижестоящих органов вышестоящим, обязательность исполнения распоряжений вышестоящих органов, изданных в пределах их компетенции и предмета ведения;

·    оперативная самостоятельность  в пределах компетенции;

·    подзаконный характер деятельности, т.е. на основе и во исполнение закона;

·    подконтрольность (в пределах и порядке определенном законом) законодательным и судебным органам и поднадзорность прокуратуре  по вопросам законности действий и  решений;

·    право издания  правовых актов определенного вида и юридической силы;

·    способ образования, реорганизации и упразднения;

·    финансирование из государственного бюджета (федерального или местного);

·    оформление правового  статуса этого органа положением, утверждаемым вышестоящим органом, или законом.

Ядро административно-правового  статуса органа исполнительной власти составляет компетенция, выражающая меру власти, которой он наделен для  выполнения определенных задач. Компетенция  – это строго определенный нормативно-правовыми  актами объем властных полномочий (прав) и обязанностей органа исполнительной власти в отношении установленного для него предмета ведения. Ее следует отличать от функций и задач органа исполнительной власти: через функции определяются основные направления его деятельности по достижению поставленных перед ним целей, а через компетенцию – пределы его властных полномочий и предмета ведения при осуществлении возложенных на него функций. Именно через компетенцию осуществляется вся исполнительно-распорядительная деятельность органов государственной администрации, и определяются границы их ответственности перед государством и частными лицами.

Компетенция различных органов  отличается по объему, т.е. по нормативно закрепленному перечню правомочий и обязанностей. Объем компетенции  того или иного органа не есть раз  и навсегда данная величина. Он может  расширяться или сужаться на законном основании (путем издания соответствующих  нормативно-правовых актов), в некоторых  случаях фактически на основе сложившейся  практики. При определенных условиях между органами исполнительной власти может возникать конфликт компетенций. Он может быть позитивным (когда  несколько органов считают себя компетентными решить определенный вопрос) и негативным (когда ни один орган не считает себя уполномоченным решать данный вопрос).

Основными чертами компетенции  органа исполнительной власти являются[2]:

а) нормативное происхождение: она возникает на основе четко  сформулированной нормы, определяющей ее объем;

б) императивность: устанавливается  нормативным путем для осуществления  публичного, а не для корпоративного интереса органа или личных интересов  должностных лиц. Отсюда орган исполнительной власти обязан безоговорочно осуществлять компетенцию;

в) неотчуждаемость: компетенция как сфера императивных полномочий не может быть передана, за исключением предусмотренных законом случаев делегирования полномочий. Делегирование должно осуществляться только на основе закона и при наличии целесообразности посредством нормативно-правового акта с указанием причин передачи полномочий. Делегирование носит временный характер и орган, делегировавший исполнительно-распорядительные полномочия в любой момент может вернуть их обратно.

Обязанности органов исполнительной власти можно подразделить на общие и специальные. К общим в соответствии с действующим законодательством относятся обязанности действовать на основе принципов законности, соблюдения и уважения прав и свобод человека и гражданина, гуманизма, гласности. Специальные обязанности связаны со спецификой функций органов исполнительной власти и определяются соответствующими законами и положениями.

К федеральным органам  исполнительной власти РФ относятся:

·    Президент (администрация  Президента);

·    Правительство  РФ;

·    федеральные министерства;

·    государственные  комитеты, службы;

·    федеральные комиссии, надзоры;

·    российские агентства.

Президент Российской Федерации  наделен широкими полномочиями в  сфере исполнительной власти, а именно:

назначает с согласия Государственной  Думы Председателя Правительства РФ;

по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность  и освобождает от должности заместителей Правительства РФ и федеральных  министров;

принимает решение об отставке Правительства РФ;

имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;

назначает и освобождает  высшее военное командование;

является Верховным главнокомандующим  Вооруженными силами РФ;

утверждает военную доктрину РФ;

формирует и возглавляет  Совет Безопасности РФ;

в установленном законом  порядке может вводить чрезвычайное или военное положение.

Федеральным органом общей  компетенции, осуществляющим исполнительную власть в России, является Правительство  Российской Федерации. Оно обеспечивает согласованную деятельность органов  исполнительной власти. Правительство  также правомочно решать вопросы  государственного управления, отнесенные Конституцией и федеральными законами к ведению России.

Правовое положение Правительства, его состав, порядок формирования определяются Конституцией и Федеральным  Конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации». В своей деятельности Правительство  руководствуется также указами  и распоряжениями Президента Российской Федерации, которому оно подотчетно.

Правительство Российской Федерации  – коллегиальный орган. В состав Правительства входят Председатель Правительства, его заместители  и федеральные министры. Председатель Правительства назначается Президентом  Российской Федерации с согласия Государственной Думы России. Другие члены Правительства – заместители  и федеральные министры – также  назначаются Президентом по предложению  Председателя Правительства.

Правительство Российской Федерации  согласно Конституции обладает широкими полномочиями во всех сферах жизнедеятельности  государства:

·    Правительство  РФ обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также политики в области  культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

·    осуществляет управление федеральной собственностью;

·    разрабатывает  и представляет Государственной  Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной  Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

·    осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной  безопасности, законности и борьбе с преступностью.

По вопросам своей деятельности Правительство РФ издает постановления  и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Министерство Российской Федерации является центральным  органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим руководство  порученной ему отраслью управления или сферой деятельности; образуется на основании указа Президента Российской Федерации: возглавляется министром, который назначаются на должность и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства России. Министр входит в состав правительства, осуществляет государственное управление и координацию деятельности в подчиненной отрасли или сфере деятельности на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и функций.

Министр издает приказы, распоряжения, указания, инструкции по вопросам, входящим в его компетенцию (в необходимых  случаях совместно с другими  федеральными органами исполнительной власти). В министерстве образуется совещательный орган – коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей по должности, руководящих работников и специалистов министерства, ученых, представителей других организаций.

Федеральные министерства функционируют  в различных сферах жизнедеятельности.

Федеральные службы и агентства  России и другие федеральные органы исполнительной власти осуществляют специальные  исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции. Эти органы создаются Президентом Российской Федерации.

2. Административная юстиция:  практика зарубежных государств  и формирование в России 

Под административной юстицией принято понимать рассмотрение и  разрешение в судебном порядке споров граждан и юридических лиц  с субъектами публичной власти (административными  органами) по вопросам их властной деятельности. Можно сказать иначе: административная юстиция – это рассмотрение судами жалоб граждан и юридических  лиц на властные деяния субъектов  публичной власти.

Возможны и иные определения. Но подавляющее большинство ученых называет следующие признаки административной юстиции:

1) это – правосудие, т.е.  деятельность судов в процессуальной  форме; 

2) она состоит в рассмотрении  и разрешении споров между  гражданами, юридическими лицами  и субъектами административной  власти;

3) это споры по поводу  законности и обоснованности  властных действий (бездействия)[3].

Различаются четыре варианта организации административной юстиции: «административный», общесудебный, «квазисудебный» и административно-судебный[4].

Первый вариант предполагает, что органы административной юстиции  входят в систему органов исполнительной власти и не являются подконтрольными  судам общей юрисдикции. Наиболее последовательно он реализован во Франции.

«Квазисудебный» (англо-американский) вариант организации административной юстиции предполагает создание системы подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему. При этом административные споры могут рассматриваться не только административными трибуналами, но и судами общей юрисдикции.

Административно-судебный («германский») вариант характеризуется созданием  специализированных судов для рассмотрения споров по административным делам; при  этом административные суды («суды  административной юстиции») входят в  единую судебную систему и независимы от административных органов и от иных судов в осуществлении функции  правосудия.

При общесудебном варианте рассмотрение жалоб по административным спорам осуществляется судами общей юрисдикции в рамках гражданского процесса (применяется в настоящее время в России). Бахрах Д.Н. считает, что надо разделять понятия «административная юстиция» и «административное судопроизводство»[5]. По его мнению, в России в основном административная юстиция осуществлялась и осуществляется сейчас по нормам гражданско-процессуального права. В судах общей юрисдикции эта деятельность регламентируется подразделом 3 «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» раздела 2 ГПК РФ (статьи 245-261). В этих случаях административная юстиция осуществляется в гражданско-процессуальной форме, является гражданским судопроизводством. Административное судопроизводство осуществляется в порядке, регламентируемом нормами административного права.

Как уже было указано выше, в ряде стран административная юстиция  осуществляется в порядке гражданского, а в иных – в порядке административного  судопроизводства. Основное отличие  между административной юстицией и  административным судопроизводством  состоит в том, что первая может  быть и гражданским (арбитражным), и  административным судопроизводством.

Второе отличие административной юстиции от административного судопроизводства состоит в том, что последнее  включает и споры между субъектами публичной власти, например между  прокуратурой и областной думой, правительством области и главой муниципального образования, двумя органами исполнительной власти. Такие споры не могут быть отнесены к административной юстиции.

Третье отличие: в рамках административного судопроизводства мировые судьи, судьи районных судов  рассматривают в порядке, установленном  КоАП РФ, дела об административных правонарушениях.

Четвертое отличие: рассмотрение конституционными и уставными судами жалоб граждан на незаконность ограничивающих их права нормативных актов – тоже разновидность административной юстиции. Но это – конституционное, а не административное судопроизводство.

Хазанов С.Д. считает, что  категория «административное дело»  является одним из основных элементов  регулирования компетенции судов  административной юстиции, к которым  могут быть отнесены федеральные  суды общей юрисдикции, мировые судьи  и арбитражные суды[6]. Решая вопрос о составе споров, которые должны образовывать административные дела, следует использовать несколько  идентификационных признаков:

Во-первых, характер правоотношений, возникших между сторонами, свойства защищаемых и оспариваемых интересов.

Во-вторых, характер реализуемых  органом публичной власти полномочий (очевидно, это не должны быть уголовно-процессуальные полномочия или полномочия, спор о применении которых должен разрешаться в иной процессуальной форме, например, конституционного судопроизводства).