Проблемы развития административной юстиции в РФ

 

 

 

 

2. ПРЕДПОСЫЛКИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮСТИЦИИ

 

1. Проблемы формирования административного судопроизводства 

 

Конституция РФ (ст. 46) гарантирует  каждому судебную защиту его прав и свобод. Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушающие права и свободы граждан и их объединений могут быть обжалованы в суд. Предусмотренное Конституцией РФ, а также действующим законодательством право обращаться за защитой в суд явилось серьезным фактором укрепления гарантий прав граждан в сфере функционирования исполнительной власти. Суды оцениваются юристами разных стран как органы, обеспечивающие наиболее действенный контроль за соблюдением законности администрацией, а изъятие из компетенции судов административных споров - как один из способов сохранения могущества администрации. В условиях разделения властей должна значительно возрастать роль именно судебной власти в защите прав и законных интересов граждан. Суд выступает специализированным государственным органом, осуществляющим функцию социального контроля при наличии конфликта между отдельными членами общества, между ними и государством, конфликта, возникшего в любой сфере деятельности человека, урегулированной правом.

В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции  РФ судебная власть осуществляется посредством  конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Положения, содержащиеся в п. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации"¹, а также в ст. 26 данного Закона, предусматривают возможность создания специализированных федеральных судов по рассмотрению гражданских и административных дел, статус которых должен быть установлен федеральным конституционным законом. Вместе с тем Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" относит к федеральным судам и специализированные суды, которые составляют систему федеральных судов общей юрисдикции (п. 3 ст. 1), а учреждение их возможно только путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный конституционный закон (п. 1 ст. 26). По мнению Ю.А. Тихомирова, казалось бы, модель судов в административной сфере определена. В действительности же все обстоит гораздо сложнее. Пока нет ясности в самой концепции административного правосудия, в соотношении его с конституционным понятием "административное судопроизводство" и с традиционно используемым понятием "административная юстиция"².

По ныне действующему законодательству рассмотрение административных дел отнесено к ведению судов общей юрисдикции в соответствии с их подведомственностью. Кроме того, разрешение определенной категории административно-правовых споров осуществляется также арбитражными судами. Согласно Федеральному конституционному закону "Об арбитражных судах в Российской Федерации"³ и Арбитражному процессуальному кодексу РФ⁴ арбитражные суды, осуществляя защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных экономических интересов организаций и граждан, содействуя режиму законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, вправе рассматривать, например, споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан; споры об обжаловании отказа в государственной регистрации либо уклонения от государственной регистрации в установленный срок организации или гражданина и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законом. Следует отметить, что в составе Высшего Арбитражного Суда РФ действует судебная коллегия по рассмотрению споров, возникающих из административно-правовых отношений.

Практика рассмотрения судами общей  юрисдикции административно-правовых споров также имеет явную тенденцию к значительному росту. В этой связи закономерным является постановка вопроса о необходимости специализации судей. Подобная идея неоднократно высказывалась в юридической литературе. Следует также отметить, что и представители судейского корпуса активно поддерживают эту идею. В настоящее время суды переполнены делами, а большинство судей, которые рассматривают гражданские дела, работают с явным превышением индивидуальной нагрузки.

В целях преодоления  негативных тенденций в рассмотрении административных дел Верховный Суд РФ предлагает создать в системе судов общей юрисдикции административные суды, не связанные с существующим административно-территориальным делением страны. Для этого предлагается сформировать систему федеральных окружных административных судов в пределах соответствующих федеральных округов и федеральные межрайонные административные суды с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта РФ. Кроме того, предлагается учредить Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ и при необходимости создать соответствующие коллегии в судах областного уровня. Судебная коллегия по административным делам Верховного суда РФ будет рассматривать в качестве суда первой инстанции, например, такие дела: об оспаривании нормативных и ненормативных актов Президента РФ и Правительства РФ; о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, а также международных общественных объединений, действующих на территории РФ, в случаях нарушения ими законодательства РФ и т.д. Проверку законности и обоснованности решений, вынесенных указанной коллегией в качестве суда первой инстанции и не вступивших в законную силу, будет осуществлять соответствующий состав судей Кассационной коллегии Верховного Суда РФ.

В законопроекте предполагается также, что функции административной юстиции будут выполнять мировые судьи, но подсудность их дел вообще не определена.

Согласно этим проектам к административным делам относятся дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также дела по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой, дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений.

Изучение указанного выше законопроекта дает основание высказать ряд критических замечаний. Так, вызывает сомнение предложение о создании межрайонных административных судов. По сути дела они отделяются от населения, а ведь главная задача этих судов - обеспечить охрану прав граждан от действия публичной администрации. В законопроекте не определено, какие функции будут выполнять окружные суды по отношению к коллегиям по административным делам судов субъектов РФ: применительно к статусу граждан создание окружных судов еще более отдаляет граждан от правосудия: суды субъектов РФ включены в систему административной юстиции, их независимость от региональных властей должна осуществляться прежде всего путем финансирования и создания достаточных материально-технических условий за счет средств федерального бюджета и организационного и кадрового обеспечения со стороны территориального управления Судебного департамента при Верховном суде РФ. Видимо, нецелесообразно наделять функциями контроля за актами (решениями) и действиями местной администрации мировых судей. Система мировой юстиции находится в стадии становления, у мировых судей весьма обширный объем компетенции. Надо учитывать и территорию судебного участка, которая сравнительно невелика по отношению к существующему административно-территориальному делению. Кроме того, мировые судьи не являются федеральными.

Понятно, что специализация  судебных составов связана с необходимостью глубокого изучения и правильного  применения судьями довольно широкого массива законодательства, используемого для рассмотрения определенной категории дел в сфере управления. Вследствие сложности названной категории дел их рассмотрение и правильное разрешение требуют высокого профессионализма. Но, поскольку основная масса дел рассматривается в порядке гражданского судопроизводства районными судами и судами областного уровня, такую специализацию обеспечить сложно.

Таким образом, естественным продолжением укрепления судебной власти как третьей власти в государстве  было бы учреждение системы административных судов, которая может иметь структуру, предложенную Верховным Судом РФ, может быть скопирована с системы построения судов общей юрисдикции путем вычленения специализированных коллегий (палат), созданных на первом этапе в судах общей юрисдикции всех уровней для рассмотрения административных споров. При этом следовало бы четко определить подсудность конкретных видов дел судам соответствующих инстанций я процедуру рассмотрения этих дел.

Другой вариант формирования административной юстиции связан с сохранением специализированных палат на уровне районных, городских судов и созданием административного суда в каждом субъекте Федерации, а также в Высшем Административном Суде Российской Федерации. Таким образом постепенно будет создана стройная система органов административной юстиции, возглавляемая Высшим Административным Судом РФ.

Формирование коллегий по административным делам, а также создание самих административных судов полностью соответствует идее о специализированном подходе к организации судопроизводства в нашей стране. Предложенные концепции могут быть реализованы с учетом того, что порядок организации и учреждения органов административной юстиции, процедура их деятельности должны быть урегулированы федеральным законодательством. Как известно, ст. 118 Конституции РФ прямо указала на административное судопроизводство наряду с конституционным, гражданским, уголовным. Осуществление судебного контроля за решениями органов публичной администрации требует адекватных процессуальных форм судопроизводства, существенно отличающихся от гражданского судопроизводства.

Полагаем, что формой обращения за судебной защитой в  публично-правовом (административном) споре может быть административный иск. При этом должны быть определены разновидности административных исков, в зависимости от которых будут предусмотрены виды судебных постановлений и правила их исполнения:

а)  о признании нормативного правового акта публичной администрации (органа исполнительной власти, органа местного самоуправления), нарушающего права и свободы человека и гражданина, не соответствующим закону:

б)  об отмене или изменении  индивидуального административного  акта и восстановлении нарушенного   права   гражданина   или   объединения граждан:

в)  об издании (принятии) индивидуального административного акта в целях реализации права гражданина в конкретном правоотношении:

г)   о  признании  конкретного  юридического факта  в качестве основания возникновения, изменения или прекращения публично-правового (административного) статуса гражданина.

В Законе об административном судопроизводстве необходимо закрепить принципы правосудия, вытекающие из норм Конституции РФ и отражающие идеи правового государства. Отметим, что эти принципы в равной мере являются основополагающими в гражданском, арбитражном и уголовном процессах.

Важной проблемой административного судопроизводства является порядок пересмотра решений, вынесенных административными судами. В административном судопроизводстве целесообразно ввести апелляционный порядок обжалования судебных постановлений. Представляется, что административный суд второй инстанции вправе принять одно из следующих решений по апелляционной жалобе: 1) оставить решение суда первой инстанции без изменения, а жалобу без удовлетворения; 2) изменить решение суда первой инстанции или отменить его и вынести новое решение: 3) отменить решение суда первой инстанции и прекратить производство по делу.

Формой вынесения нового решения может быть апелляционное  постановление, а в случаях оставления жалобы без удовлетворения или прекращения дела производством - апелляционное определение. Вместе с тем не следует исключать возможности пересмотра судебных решении в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Административные суды в России: первый результат и проблемы законопроектной деятельности

 

§ 3. Административные суды в России: результаты и проблемы законопроектной деятельности

Необходимость учреждения в России федеральных административных судов по осуществлению административного судопроизводства основывается на ст. 118 и 126 Конституции РФ, согласно которым правосудие в судах общей юрисдикции осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства.

По мнению разработчиков  законопроекта, создаваемые федеральные административные суды должны находиться в системе судов общей юрисдикции и рассматривать административные дела, к которым можно отнести (кроме дел, рассматриваемых по правилам конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства, и дел об административных правонарушениях) дела об оспаривании решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой. К компетенции административных судов предполагается отнести и дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений. К категории административных относятся дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, указанные административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции, включая федеральные административные суды и соответствующие коллегии по административным делам.

К будущим федеральным  административным судам могут быть отнесены:

1)  Судебная коллегия  по административным делам Верховного Суда РФ. Верховный Суд РФ является непосредственно вышестоящей Судебной инстанцией по отношению к федеральным окружным административным судам;

2) федеральные окружные  административный суды. Они могут стать, по мнению законодателей, непосредственно вышестоящими судебными инстанциями для административных дел, рассмотренных входящими в судебный округ верховными судами республик, краевыми, областными судами, судами городов федерального значения, судами автономной области и автономных округов. Создание в системе судов общей юрисдикции административных судов, не связанных с существующим административно-территориальным делением страны, будет направлено на преодоление негативных тенденций в разрешении административных дел;