Субъекты РФ

      Нецентрализованной  является федерация, в которой распределение компетенции распределяется таким образом, чтобы проблемы решались на том уровне власти - федеральном или региональном, на котором они возникают. В этом случае потребность вмешательства федеральной власти возникает тогда, когда проблема выходит за рамки полномочий субъектов федерации. Нецентрализованная федерация основывается на признании идеи самоуправления составных частей федеративного государства как основы разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами. Принято считать, что нецентрализованный тип федерации представляет идеальную модель федеративных отношений, высший уровень федерализма.

      Россия  является нецентрализованной федерацией.

      Вопрос  о том, что является прерогативами  федерации, а что ее субъектов, относится к числу главных вопросов федеративного государства. Формула решения этой сложной проблемы выработана мировой практикой федерализма, в соответствии с которой в федеративном государстве компетенция подразделяется на: 1) исключительную компетенцию федеральных органов власти (предметы ведения федерации); 2) совместную компетенцию органов власти федерации и ее субъектов (предметы совместного ведения); 3) исключительную компетенцию субъектов федерации (предметы ведения субъектов федерации).

      Такой принцип распределения компетенции (предметов ведения) признан Российской Федерацией. Первоначально предметы ведения и полномочий между РФ и ее субъектами были разграничены Федеративным договором от 31 марта 1992 г., а затем – Конституцией РФ¹².

      Конституция РФ содержит перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении Федерации (ст. 71) и совместном ведении Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72). В остальных вопросах последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73) и осуществляют собственное правовое регулирование, включая собственное принятие законов и иных нормативных правовых актов. Конституция РФ предусматривает возможность перераспределения сфер ведения и полномочий между РФ и ее субъектами посредством отдельных соглашений. Конституция устанавливает, что такие соглашения возможны между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации (ч. 2 и 3 ст. 78).

      Предметами  ведения Российской Федерации являются закрепленные в Конституции РФ полномочия, исключительная прерогатива в осуществлении которых принадлежит федеральным органам государственной власти. Предметы ведения РФ - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ исключительно к компетентности РФ. К ведению РФ отнесено то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства РФ, целостности и неприкосновенности территории, для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал. Перечень исключительных полномочий РФ содержится в ст. 71 Конституции и является исчерпывающим:

      - принятие и изменение Конституции РФ и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

      - федеративное устройство (определение состава, порядка формирования и полномочий федеральных органов, отношений между Федерацией и ее субъектами), а также территория РФ (определение состава, границ России);

      - регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство в РФ, регулирование и защита прав национальных меньшинств;

      - система федеральных законов;

      - законодательная, исполнительная и судебная власти, порядок их организации и деятельности;

      - федеральная государственная собственность и управление ею;

      - установление основ федеральной политики и федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;

      - установление правовых основ единого рынка;

      - федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы;

      - федеральные энергетические системы;

      - вопросы войны, мира;

      - оборона и безопасность;

      - оборонное производство и др.

      По  предметам ведения РФ принимаются  федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие  прямое действие на всей территории Российской Федерации. Кроме того, реализуя исключительную компетенцию, федеральные органы государственной власти вправе принимать и иные акты: указы Президента, постановления Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти. Указанные в ст. 71 Конституции РФ предметы ведения РФ могут быть изменены только с соблюдением процедур, установленных федеральным законом для внесения поправок в Конституцию.

      Предметы  совместного ведения образуют круг полномочий, в осуществлении которых  могут принимать участие органы государственной власти Федерации  и ее субъектов. Предмет совместного ведения - это сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ и к компетенции РФ, и к компетенции субъектов РФ. К совместному ведению РФ и ее субъектов Конституция относит те вопросы, по которым Федерация и субъекты координируют свои усилия и солидарно несут ответственность за состояние дел (ст. 72).

      Перечень  таких вопросов также является исчерпывающим (ст. 72 Конституции РФ): обеспечение  соответствия законодательства субъектов  РФ Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ; административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство; законодательство о недрах, об охране окружающей среды; кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат и др.

      По вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, издаются федеральные законы, определяющие основные (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, а также федеральные Законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3.2. Принципы и правовые  формы разграничения  предметов ведения  и полномочий между  Федерацией и ее  субъектами

      Основополагающие  требования, предъявляемые к основаниям и процедурам заключения договоров между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашений между этими органами о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Такие принципы закреплены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»¹³. К ним отнесены:

    1) государственная и территориальная  целостность Российской Федерации;

    2) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

    3) верховенство Конституции Российской  Федерации и федеральных законов  на всей территории Российской  Федерации;

    4) единство системы государственной  власти;

    5) разделение государственной власти  на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

    6) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

    7) самостоятельное осуществление  органами государственной власти  субъектов Российской Федерации  принадлежащих им полномочий;

    8) самостоятельное осуществление  своих полномочий органами местного  самоуправления.

      Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в качестве таких правовых форм называет Федеративный договор, иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и соглашения. Закон определяет основания и порядок заключения договоров и соглашений.

    Заключение  договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями  субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий¹⁴.

    В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной  власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

      Договор представляет разновидность двусторонних внутригосударственных договоров, заключенных между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Такой договор юридически узаконивает признание Федерацией круга вопросов, по которым она не вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование в сфере совместного ведения и без участия заинтересованного субъекта РФ, а также закрепление круга полномочий субъекта Федерации.

      Предметами  договора могут быть: а) конкретизация  предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами; б) условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий; в) формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора, а также иные вопросы, связанные с реализацией договора. Договором может устанавливаться ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение положений договора. В частности, может предусматриваться одностороннее расторжение договора, обязанность возмещения ущерба.

    Порядок подготовки и предварительного согласования проекта договора о разграничении полномочий федеральными органами государственной власти определяется Президентом Российской Федерации. Порядок подготовки проекта договора о разграничении полномочий исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации до его внесения в федеральные органы государственной власти определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

    Проект договора о разграничении полномочий, подготовленный и согласованный в установленном порядке, представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) для одобрения.

    Проект  договора о разграничении полномочий одобряется или отклоняется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемым большинством голосов от установленного числа депутатов. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) сообщает о результатах рассмотрения проекта договора о разграничении полномочий в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации Президенту Российской Федерации.

    Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом Российской Федерации и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

    Президент Российской Федерации в течение  десяти дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий.