Федерализм в России

Ключевым моментом существования Российского государства  как федерации стало то, что  предметом торга между регионами  и федерацией были не полномочия, а ресурсы. Регионам безразлично, решение каких вопросов они контролируют и что они вправе регулировать. Для них важно то, хватит ли им финансовых средств на исполнение их расходных обязательств. В этом смысле масштабное разграничение полномочий, осуществляемое в настоящее время в Российской Федерации, призванное навести порядок в отношениях между федерацией и субъектами, рассматривается регионами не как разграничение полномочий, а как разграничение расходных обязательств. Торг между федерацией и субъектами шел и идет не за власть, а за деньги.

Почему это  происходит? Одним из феноменов российской федеративности является то, что у  регионов практически нет полномочий по мобилизации доходов в региональный бюджет.

Как уже указывалось, во всех развитых федеративных государствах субъекты федерации самостоятельны в осуществлении своих полномочий по решению тех или иных вопросов, относящихся к их компетенции. Эта  самостоятельность проявляется  в том, что они обладают необходимыми финансовыми ресурсами для осуществления  этих полномочий. При этом они самостоятельно устанавливают налоговые ставки, самостоятельно собирают налоги и самостоятельно контролируют выполнение налогоплательщиками  своих обязательств. Для исполнения обязательств этих средств им хватает. Разумеется, регионы различны по уровню экономического развития, что ведет  к дифференциации их бюджетной обеспеченности. Как следствие, регионы не всегда могут обеспечить предоставление гражданам  одинаковых по качеству и объему бюджетных  услуг. Для относительного выравнивания таких возможностей федерация направляет часть собственных средств (вертикальное выравнивание) либо средства, централизованные из бюджетов наиболее обеспеченных субъектов  федерации (горизонтальное выравнивание), субъектам федерации с относительно низким уровнем экономического развития. И такое перераспределение финансовых средств является именно выравниванием  бюджетной обеспеченности регионов, а не обеспечением их ресурсами для  реализации государственных полномочий. Указанный объем финансовой помощи, как правило, невелик по сравнению  с собственными средствами.

Россия здесь  стоит особняком. В среднем по Российской Федерации доля доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, в отношении которых регионы имеют какие-либо полномочия (часть налоговых и неналоговых доходов, доходов целевых бюджетных фондов и доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности), в общем объеме их доходов на протяжении 1999-2004 годов не превышала 30%, а у 13 регионов этот показатель в последнее время не превышал 10%. При этом доля региональных и местных налоговых доходов в общем объеме налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в среднем плавно уменьшалась: с 25% в 1999 году до 17% к 2005-му.

В соответствии с новой редакцией Налогового кодекса существует лишь три региональных и два местных налога, все остальные - федеральные. При этом даже в отношении  этих пяти налогов контроль со стороны  субъектов и местных властей  очень условный: регионы не имеют  собственных налоговых органов  и, следовательно, не в состоянии  контролировать поступление этих средств в бюджет.

Что касается федеральных  налогов, подлежащих зачислению в субфедеральные бюджеты, то поступление от них нельзя считать собственными доходами, поскольку  на их размер, так же как и на размер трансфертов, региональные власти не имеют  непосредственного влияния.

Таким образом, можно констатировать, что субъекты Российской Федерации не имеют никакой  финансовой самостоятельности. А при  наличии финансовой зависимости  одного уровня власти от другого не может быть и речи об их равноправии  и возможности партнерских отношений.

Не имея собственных  источников доходов для реализации полномочий, региональные власти смещают  свои акценты в торге с федерацией в сторону финансового обеспечения  их расходных обязательств, фактически оставляя на усмотрение федерации вопросы  распределения компетенций. Более  того, не имея достаточных собственных  финансовых ресурсов, регионы не только не отстаивают свое право регулировать те или иные государственные вопросы, но, напротив, охотно их передают федерации, так как наличие полномочий подразумевает  ответственность. А нести ответственность  за осуществление своих полномочий, не имея для этого собственных  финансовых ресурсов, никому не хочется. Куда проще сдать все полномочия федеральному центру и заниматься исключительно  исполнением федеральных инструкций, находясь на сметном финансировании. Если что-то идет не так, то региональная администрация ни при чем - она  следует конкретному перечню  задач в рамках выделенного финансирования, все вопросы - к федерации. Такие  отношения свойственны унитарному государству, но никак не федеративному.

Как нам быть? Прежде чем ответить на этот вопрос, нужно ответить на другой: «Какой мы хотим видеть Россию в будущем?»  Будем ли мы исходить из желания  видеть Российскую Федерацию политически  и экономически сильным государством с диверсифицированной экономикой и развитыми демократическими институтами? Последнее является обязательным условием выполнения предыдущих пожеланий хотя бы потому, что в мире не существует заведомо недемократических государств, удовлетворяющих остальным указанным  признакам.   
 

Посмотрим, какие  взаимоотношения населения с  властью превалируют в демократических  государствах. При этом под властью  мы будем подразумевать любую  публичную власть: как государственную, так и местное самоуправление.

Центральной фигурой  в демократическом обществе является индивид. Очевидно, что самостоятельно он не может эффективно защищать свои права и свободы. Для более успешного решения этих вопросов индивиды готовы выбрать кого-то, кто будет наделен определенными полномочиями. Разумеется, для исполнения своих полномочий этот субъект должен обладать определенными финансовыми ресурсами (бюджетом), таким образом, граждане платят за решение насущных вопросов. И естественно, платя за предоставление тех или иных услуг, они контролируют расходование их средств и качество услуг. При этом власть, избранная гражданами для решения определенного круга вопросов и наделенная необходимыми финансовыми ресурсами, рассматривается как подконтрольная им структура, но ни в коем случае не как верховенствующая креатура, висящая над ними в виде дубины.

В качестве примера  можно привести взаимоотношения  между гражданином и бригадой мастеров, нанимаемых для ремонта  его квартиры. Индивид выбирает бригаду, руководствуясь соображениями квалификации членов бригады, а также соотношением объема и стоимости ремонтных  работ. Сделав выбор, он заключает с  бригадой договор, устанавливая объем, качество и сроки выполнения работ, обязуясь, в свою очередь, своевременно и полностью их оплачивать. Далее  каждая из сторон приступает к исполнению своих договорных обязанностей, контролируя  при этом исполнение обязанностей другой стороной. Данный пример, несомненно, упрощает реальные взаимоотношения гражданина с властью, но тем не менее характеризует основу (ядро) этих взаимоотношений. Используем приведенный пример для характеристики взаимоотношений гражданина с властью в России:

1)     гражданин действительно выбирает бригаду мастеров;

2)     гражданин не платит за проведение ремонтных работ, а потому не имеет понятия, сколько стоит ремонт;

3)     не платя за ремонт и не зная, во сколько он обошелся, гражданин практически не контролирует качество работ - за него это делает Госстрой, который, собственно, этот ремонт и оплачивает;

4)     не платя за ремонт, гражданин не может ставить бригаде каких-либо условий или высказывать пожеланий; он попадает в положение подчиненного по отношению к бригаде: как она отремонтирует квартиру, так гражданин и будет жить;

5)     если гражданин все же хочет, чтобы его пожелания учли, возможно, нарушив какие-то инструкции Госстроя, ему придется доплачивать бригаде дополнительно из своего кармана.

К сожалению, именно таковы взаимоотношения граждан  и власти в России. Они не имеют  ничего общего с демократией и  гражданским обществом. Все процедуры  контроля власти обществом, свойственные всем демократическим государствам, - в России не более чем игра в  демократию, фикция. С распадом СССР Россия примерила на свой унитарный, восточный менталитет западные одеяния, вполне серьезно полагая сама и убеждая  всех вокруг, что стала государством с западными демократическими ценностями. Россия как была, так и осталась страной, в которой граждане подчинены  государству и власти вообще, местное  самоуправление подчинено власти субъектов, а они, в свою очередь, - федерации.

Как уже указывалось  выше, региональные и местные бюджеты  у нас формируются не за счет доходов, полученных от граждан, которым соответствующие  органы публичной власти оказывают  бюджетные услуги, а за счет федеральных  налогов и трансфертов. А это  означает, что граждане России не платят тем, кто непосредственно оказывает  им бюджетные услуги.

В большинстве  же развитых стран региональные и  местные бюджеты с определенными  вариациями формируются за счет налогов  на доходы и имущество физических лиц, а также налогов с продаж. При этом они самостоятельно устанавливают  налоговые ставки и порядок уплаты этих налогов, а иногда и базу налогообложения. Естественно, граждане понимают, за что  платят, и это побуждает их контролировать власть. Любая попытка поднять  налоги должна сопровождаться очень  подробными объяснениями, почему это  приходится делать, на что не хватает  денег и почему раньше их хватало. Подробная информация о расходах и доходах местных бюджетов открыто публикуется, что дает возможность налогоплательщикам понять, на какие цели и сколько расходуется средств.

В России, напротив, налоги преимущественно платит не индивид, а бизнес, и не в местный или  региональный бюджет, а в федеральный. Из налогов, составляющих основу региональных и местных бюджетов, наши граждане платят только (федеральный) налог на доходы физических лиц по рекордно низкой ставке 13% (из которого лишь часть  подлежит обязательному зачислению в местные бюджеты), а также  налог на имущество физических лиц  и часть земельного налога. Последние  два налоговых источника невелики и в сумме покрывают в среднем 0,7% расходных обязательств местных  бюджетов. (В Канаде, например, налог  на имущество является единственным налогом, поступающим в местные  бюджеты, и покрывает в среднем 85% расходных обязательств бюджетов муниципальных образований.)

Что делать? По-видимому, существует много причин, тормозящих эволюцию общественных отношений в  России, но можно выделить одну, которую  теоретически можно устранить. Необходимо дать больше налоговых полномочий органам  местного самоуправления и органам  государственной власти субъектов. Только тогда у гражданина будет  стимул контролировать власть, непосредственно  предоставляющую ему услуги, когда  он сам будет ей платить. Здесь  ни в коем случае не утверждается, что  этого будет достаточно для достижения поставленных целей. Речь идет о том, что без установления такого рода взаимоотношений между гражданами и властью даже самое передовое  законодательство не будет способствовать появлению в России демократических  институтов.

Далее, необходимо иметь в виду, что любое государство  лишь тогда может рассчитывать на стабильность и процветание, когда  его законодательство в целом  соответствует уровню развития общества и его отношениям с властью. Если законодательство далеко от жизни, то государство обречено на реформирование вплоть до того момента, пока оно не будет соответствовать общественным отношениям. Россия, выйдя из лона СССР и заявив о стремлении к демократическим  ценностям, относится именно к такому типу государств. Здесь можно обозначить два крайних варианта: либо законодательство будет притянуто к неизменным общественным отношениям, либо с его  помощью будут созданы условия  для эволюции общественных отношений  и менталитета граждан. Второй путь, очевидно, существенно сложнее и  требует гораздо больших затрат времени, гибкости и точности настройки  законодательства. Но именно этот путь представляется для России единственным, ведущим к достижению заявленных выше целей

Инициативы Путина содержат элементы как первого, так и второго вариантов. К первому можно отнести инициативы в области изменения порядка формирования Совета Федерации, выборов в Государственную Думу, а также выборов глав субъектов. Данные инициативы многими были восприняты «с чувством глубокого удовлетворения», и от еще более кардинальных встречных предложений сейчас нет отбоя.

К инициативам, имеющим своей целью реформирование системы общественных отношений, можно  отнести реформу системы организации  местного самоуправления и разграничение  полномочий между всеми уровнями публичной власти. Эти инициативы обсуждались куда более остро, поскольку  они направлены в том числе на создание условий для развития гражданского общества, не имеющего глубоких исторических корней в национальном российском сознании.