История развития законодательства о государственной службе в России

Введение  табели в 1722 означало возникновение  в России новой системы титулования – обращения к лицам, имеющим чины. Поначалу таких узаконенных обращений было три – ваше превосходительство (для чинов высших классов), ваше сиятельство (для сенаторов — при жизни Петра) иваше благородие (для прочих чинов и дворян). К концу века таких титулов было 5 (к носителям 1-го и 2-го классов обращались «ваше высокопревосходительство», 3-го и 4-го – «превосходительство», 5-го – «высокородие», 6–8-го – «высокоблагородие», 9–14-го – «благородие»), появилась целая система обращений и устных именований.

С различными дополнениями и изменениями табель просуществовала до октябрьских  событий 1917 и была упразднена декретами  Советской власти 10 (23) ноября и 16 (29) декабря 1917 об уничтожении гражданских, военных и придворных чинов, сословий и титулов дореволюционной России. 

     Вопросами организации государственной службы, карьеры чиновников, прохождения  службы в соответствии с действующими законами занимались соответствующие  органы управления. К таковым следует  отнести Инспекторский департамент  первого отделения собственной его императорского величества канцелярии, Комитет о службе чинов гражданского ведомства, а также департаменты общих дел министерств и ведомств[36].

     Постоянным  и строгим требованием, определявшим право поступления на государственную  службу и скорость продвижения по карьерной лестнице, начиная с петровских времен, был уровень образования. Этот уровень менялся, но оставался непременным. Так, согласно указу «Об устройстве училищ» (1803 г.) обязательным условием назначения на гражданскую должность, требующую юридических и других знаний, было окончание училища (государственного или частного). Согласно указу «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытании в науках для производства в Коллежские Асессоры и Статские Советники» (1809 г.) для получения чина коллежского асессора (8-й класс, дающий право получения потомственного дворянства) необходимо было подтверждение учебы в университете. А для получения чина статского советника (практически свидетельствующего о вхождении в элиту российского общества) необходимо было, кроме выслуги лет, иметь аттестат об окончании университета[26]. Данное квалификационное требование по образованию было в 1834 г. Этому способствовало отсутствие образовательных учреждений, что влекло к препятствиям для гарантированного получения очередных чинов за выслугу лет и успешного совершения карьеры.

     Взошедший на престол Александр I (1801—1826 гг.) прежде всего восстановил роль Сената, который  по его указу «О правах и обязанностях Сената» (1802 г.) стал хранителем законов и верховным органом империи, чьи указы должны исполняться как императорские. В тот же день был обнародован манифест «Об учреждении министерств», по которому коллегии были заменены министерствами, а министры позже вошли в Государственный совет (1810 г. )и Комитет министров (1812 г.)[36].

     Характеризуя  дореволюционный этап государственной  службы России, следует отметить, что  в этот период (указ Николая I, июнь 1843 г.) с целью повышения эффективности  деятельности чиновников была введена  практика испытательного срока, а в ряде ведомств - специальных экзаменов перед утверждением в должности. Было введено принесение присяги при поступлении на гражданскую службу, а также учрежден институт кандидатов на выдвижение (кадровый резерв, говоря современным языком)[42]. Эти институты используются в организации и функционировании государственной службы нынешней России (кроме присяги гражданских служащих).

     Что касается местного управления, то оно  в основном осталось на прежних основаниях. Было увеличено количество губерний до 52 (1850 г.); вновь созданы наместничества во главе с генерал-губернаторами (10 в 1850 г.); градоначальств (5 в 1850 г.), главы которых приравнивались к губернаторам; разделении в 1837 г. уездов на станы, где назначаемый губернатором становой пристав возглавлял местную администрацию, опираясь на выборных сельских сотских, десятских и вотчинную полицию[26].

     Николай I всерьез озаботился деятельностью  гражданской службы, для чего был  создан Инспекторский департамент  гражданского ведомства при Первом отделении его канцелярии (5 сентября 1846 г.).

     Он  состоял из четырех экспедиций и  канцелярии: первая экспедиция ведала чинопроизводством в министерствах, занималась представлениями руководителей  учреждений на чиновников определенных рангов. В ведении второй экспедиции входило чинопроизводство в губерниях. Третья экспедиция занималась вопросами приема на службу, ее прохождением, утверждения в должностях и увольнения со службы. В четвертой экспедиции проверялась правильность ведения списков, сосредоточивались сведения об изменениях в составе гражданских служащих.

     Однако  Александр II своим указом от 30 мая 1858 г. упразднил Инспекторский департамент. Отмена крепостного права, проведенная  Александром II привела к освобождению из-под личной власти помещиков, получило свободу, различные гражданские права (совершать сделки, вести торговлю, владеть движимым и недвижимым имуществом)[36].

     Помимо  отмены крепостного права в государственной  системе возродились земства. Земское  самоуправление основывалось на частнособственнических принципах. Для избрания уездного земского собрания, с которого и начиналось формирование местного самоуправления, жители делились на три социальные группы (курии). Первая включала землевладельцев, вторая — собственников недвижимого имущества в городе и третья — крестьян. Преобладали в земствах дворяне.

     После скоропостижной гибели Александра II на престол взошел Александр III (1881—1894 гг.). Он посчитал ошибкой упразднение  Инспекторского департамента и указом от 6 мая 1894 г. восстановил его под названием Комитета о службе чинов гражданского ведомства[26]. Этот комитет утверждал представления о первом присвоении классного чина, о повышении чинов на основании удостоверений об окончании учебных заведений, об успешном прохождении испытаний при университетах и других учебных заведениях, свидетельств о присуждении ученых степеней и академических званий. В его ведении находились производство в чины за выслугу лет до 5-го класса включительно, перевод из военных чинов в гражданские, награждение чинами за отличия[35]. В 1894 г. умер Александр III и на престол в возрасте 25 лет вступил Николай II (1894—1917 гг.).

     К концу XIX в. аппарат управления увеличился в семь раз (с учетом роста населения), составив 385 тыс. человек. Чиновничество  было связано сложной системой регламентов и правил. Оно по-прежнему делилось на 14 рангов. Каждый ранг имел свой мундир, титул, ордена.

     Проводимая  императором реорганизация управления в центре не затронула управление на местах. Оно по-прежнему насчитывало 78 губерний, четыре градоначальства (в том числе Петербургское), 10 генерал-губернаторств (Московское и девять — на окраинах), а также по 10—15 уездов в каждой губернии. Опорой самодержавия был Совет объединенного дворянства, который отстаивал незыблемость самодержавия и помещичьего землевладения[25].

     Комплекс  правовых и административных действий позволил превратить государственный  аппарат в достаточно слаженный  и успешно действовавший механизм государственного управления, приводивший  в движение громадный и сложнейший организм Российской империи. Свое функционирование он прекратил в 1917 г. В начале 1917 г. всеобщее недовольство властью привело к революционному взрыву в столице империи — Петрограде, что привело к победе солдатского восстания. С 27 февраля 1917 г. начинается февральская революция, которая привела 2 марта 1917 г. к отречению Николая II от престола. 

         2.2 История развития законодательства  о государственной службе в  Советский период

     Советский период истории России с точки  зрения государственной службы начался  с ликвидации дореволюционной госслужбы декретом Всероссийского центрального исполнительного комитета (ВЦИК) «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 г. В стране была изменена система государственного управления[29].

     Согласно  Конституции РСФСР, принятой в 1918 г., основой системы государственного управления стали Советы рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов - представительные органы, действовавшие на всех уровнях политической власти. Высшим органом власти стал Всероссийский съезд Советов, между съездами - ВЦИК. Главным исполнительным органом стал Совет народных комиссаров. Созданные вместо министерств 18 народных комиссариатов обеспечивали управление промышленностью, финансами, транспортом и другими отраслями[22]. Граждане, работающие в центральных и местных органах госвласти, считались государственными служащими.

     Отличительной чертой новых органов власти было соединение законодательных и исполнительных функций. Силу имели не только постановления  съезда Советов и ВЦИК, но и декреты Совнаркома и даже акты отдельных наркоматов. На съезде были сформулированы наиболее общие принципы организации советской государственности и положено начало созданию новой системы государственного управления, началась советизация России.

     Так как «руководящей и направляющей силой» общества являлась Коммунистическая партия, то постепенно произошел процесс сращивания партийных и государственных структур, и соответственно, партийной и государственной службы. Чаще всего в отношении лиц, занятых на партийной и государственной работе, в употреблении был термин «партийные и советские кадры».

     Для осуществления властных полномочий партии необходим был аппарат, для  организации которого был использован  принцип номенклатуры. Под номенклатурой  в советское время понимали перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийными комитетами — от райкома (горкома) до ЦК партии.

     Подобную  основу система государственного управления и работы партийных и советских  кадров сохранила, хотя и претерпела ряд изменений (не носящих принципиального  характера), поскольку за 75 лет - с 1917 по 1992 г. - прошла несколько этапов реформ, развития и «перестройки». Партийные, советские и производственные кадры подбирались «по моральным, деловым и профессиональным качествам». Невозможно было перейти на более высокий уровень, не пройдя все предыдущие. Кадровая политика гарантировала качественный отбор по критериям очевидным и убедительным для всех. Принцип подбора и расстановки кадров «по преемственности» абсолютно превалировал над принципом «замены командой».

     На  основе номенклатуры возник и стал процветать культ личности Сталина, который олицетворял авторитарность партийно-государственной элиты, оторванной от народа. В этот период ограничивалась советская демократия, нарушалась законность, принижалась роль суда, прокуратуры, имели место правовой и внесудебный произвол, необоснованные массовые репрессии, от чего пострадали многие невинные люди, в том числе и особенно члены партии, работники органов государственного, военного, общественного управления, специалисты народного хозяйства, культуры, науки, искусства и др[35].

     Суть  номенклатуры заключается в том, она сама диктует свою волю государственным органам через решения, мнения и указания руководящих партийных инстанций. Формальный механизм формирования номенклатурных кадров в СССР состоял в назначении на руководящие должности по решению органов КПСС, но фактически такие назначения осуществлялись по протекции конкретных партийных функционеров соответствующего уровня партийной иерархии и оформлялись решениями партийных органов. При этом партийные функционеры всех уровней иерархии стремились в первую очередь предоставить руководящие должности, находящиеся в сфере их влияния, кадрам, проверенным на личную преданность. Следует особо подчеркнуть, что процессы формирования и деятельности советской номенклатуры полностью контролировались КПСС, обладавшей строго централизованной иерархической структурой, хотя номенклатурные методы подбора и расстановки кадров непосредственно зародились и получили широкое распространение, прежде всего, в самой партийной среде. Протекционистский механизм назначения на руководящие должности исходя из критерия личной преданности и определяет основные онтологические свойства номенклатуры, которая и в посткоммунистической России составляет социальную основу правящего режима.

     В самой номенклатуре нет жёсткой  иерархии рангов, обеспечивающей сравнимость чиновничьих постов в различных сферах государственной структуры. Но главное - в номенклатуре нет составляющего суть чиновничества планомерного перемещения всех чиновников вверх по ступеням иерархической лестницы. Легко меняются специальности, кабинеты, но незыблемой остается принадлежность к номенклатуре. Эта незыблемость гарантируется самим особым порядком формирования номенклатуры. Итак, «номенклатура» - это буквально латинское слово «ном» (перечень имён или наименований). В бюрократии всё с точностью до наоборот. Первоначально, при Сталине также, этим термином обозначалось распределение функций между различными руководящими органами. Таким образом, номенклатура - это перечень руководящих должностей в государственном аппарате и общественных организациях, замещение которых производит не начальник данного ведомства, а вышестоящий орган. В то же время этот термин обозначает и перечень лиц, которые такие должности замещают или же находятся в резерве для их замещения.