Статья 55 Конституции Российской Федерации  предусматривает возможность ограничения федеральным законом прав и свобод человека «только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».¹⁶

     В принципе, в действующем законодательстве установлены разумные ограничения по кругу вопросов, которые можно выносить на референдум. Однако недостаточно проработаны два процессуальных момента.

     Во-первых, необходимо, чтобы проверка вопроса  на его соответствие закону была произведена до начала сбора подписей. Иначе может получиться, что силы и средства на сбор подписей (а они немалые) потрачены зря. Однако Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»¹⁷ предусматривает обращение Президента Российской Федерации в Конституционный суд Российской Федерации «с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума» уже после того, как Центризбирком проверит подписи.

     Во-вторых, очевидно, что проверка вопросов на их соответствие требованиям закона (однозначность толкования, соответствие правам и свободам и тому подобное) требует высокой юридической квалификации и, кроме того, состязательного и регламентированного процесса. Все это означает, что такая проверка должна осуществляться исключительно судебными органами. Что касается проверки вопроса на его соответствие Конституции Российской Федерации, то это, действительно, вопрос для Конституционного суда.

     Однако  Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что проверку соответствия вопроса требованиям закона для референдума субъекта Федерации осуществляет законодательный орган государственной власти субъекта Федерации, а для местного референдума – представительный орган местного самоуправления. А ведь среди членов этих органов может вообще не быть ни одного юриста!

     Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г.¹⁸ предусматривает, что проверку соответствия требованиям закона вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Российской Федерации, осуществляет Центризбирком Российской Федерации. Все члены Центризбиркома, в соответствии с законом, должны иметь юридическое образование или ученую степень в области права. Тем не менее, процедура рассмотрения вопросов в Центризбиркоме не обеспечивает состязательность и равенство сторон.

     Кроме того, закон предусматривает порядок, при котором вопрос дважды подвергается проверке: сначала (до сбора подписей) Центризбиркомом (с возможностью обжалования в Верховный суд Российской Федерации), а потом (после сбора подписей) Конституционным судом Российской Федерации. Таким образом, положительное решение Центризбиркома и Верховного суда может быть исправлено Конституционным судом. А вот в случае, если Центризбирком и (или) Верховный суд решат, что вопрос противоречит Конституции, у Конституционного суда уже не будет возможности выразить иное мнение.

     Еще один минус действующего законодательства – возможность сбора подписей под несколькими вопросами одновременно. При этом ущемляются права граждан, которые поддерживают инициативу проведения референдума по одному вопросу, но не хотят оказывать поддержку другому вопросу. Например, можно было желать референдума о неучастии солдат–призывников в локальных конфликтах, но совершенно не приветствовать проведение референдума об ограничении прав президента в отношении отставки правительства.

     Есть  еще одна опасность, о которой  часто говорят сторонники ограничительных  мер. Это проведение референдума  по вопросу, который не вызывает широкого общественного интереса. В таком  случае в нем, скорее всего, примет участие  менее половины граждан, внесенных в списки участников референдума, в результате референдум будет признан несостоявшимся, и значительные бюджетные средства будут потрачены зря. По оценке Центризбиркома на проведение референдума Российской Федерации (если бы он состоялся в 2004 году) потребовалось бы 2,8 млрд. руб.

     Такая опасность, действительно, существует. Но, во-первых, не слишком удачное  расходование бюджетных средств  – меньшее зло, чем серьезные  ограничения одной из форм непосредственного  народовластия. Таким образом, в  этом вопросе лучше «недожать», чем «пережать».

     Во-вторых, предлагаемые в законе средства не соответствуют цели. Они подменяют  юридические принципы технологическими ухищрениями.

     Как определить, вызывает ли вопрос широкий  общественный интерес? Наиболее объективный  способ – по подписям граждан. Если же есть сомнения в подлинности подписей, то надо создать такую процедуру, которая бы позволила осуществить соответствующую проверку.

     Какое количество подписей свидетельствует, что вопрос интересует общество? Вот  это – как раз то, что требует  серьезного обсуждения. По всей видимости, 2% – это мало. Возможно, что наиболее правильное решение – увеличить  требуемое количество подписей до 5% (с учетом того, что не все, кто готов принять участие в референдуме, захотят поставить свои подписи).

     Но  увеличение необходимого числа подписей противоречит в первую очередь интересам  Центризбиркома, которому эти подписи  предстоит проверять. Поэтому это  ведомство предложило другой путь: сократить сроки сбора подписей. Причем никакого вразумительного объяснения этому предложению оно не представило. По сути же вместо проверки популярности вопроса нам предлагают проверять организационные способности его инициаторов. Но ведь это не имеет никакого отношения к реализации конституционного принципа народовластия!

     Представляется, что срок сбора подписей в поддержку  инициативы проведения референдума  вообще не должен ограничиваться или, если уж ограничиваться, то таким временным интервалом, в течение которого уже становится ясно, что подписи собраны не будут.

     Не  должно быть и существенных ограничений  на выдвижение инициативы проведения референдума. Реально подобная инициатива, даже если она не слишком серьезная, никакой опасности не представляет. Не серьезная – значит, не смогут собрать подписи. Никаких особых расходов из бюджета при этом не потребуется.

     У нас же опять все ставится с  ног на голову. Задача нового закона – не допустить выдвижение инициативы из опасения, что любая инициативная группа необходимое число подписей соберет (или “нарисует”). По сути, это означает признание неспособности осуществить проверку подписей на их подлинность.

     Однако, все эти рассуждения основаны на предположении, что законодатели хотят «как лучше», а получается «как всегда». В то же время есть немало оснований предполагать, что преследуется иная цель – просто ликвидировать референдум как институт народовластия. В связи с этим следует вновь задать вопрос: нужен ли референдум как специальная форма выражения власти народа, или достаточно институтов представительной демократии?

     В самом деле: народ выбирает органы власти, которым доверяет принимать  от его имени необходимые решения. Зачем тогда еще непосредственное принятие решений самим народом?

     По  нашему мнению, главная проблема в  том, что у любой власти, как  бы демократично она не выбиралась, возникают интересы, отличные от интересов  избравших их граждан. И потому трудно рассчитывать, что она будет адекватно  эти вопросы решать. Один из таких  вопросов – это реформирование самой власти.

     Так, в 1990 – 1991 годах Съезд народных депутатов  и Верховный Совет РСФСР противились  введению в республике поста президента – это неизбежно приводило  к утрате ими части полномочий. Вряд ли вопрос удалось бы решить без референдума. Точно так же противились они и принятию новой Конституции страны, которая предусматривала четкое разделение властей.

     Именно  в таких случаях проведение референдума  является необходимым и позволяет  на деле осуществить принцип народовластия.

2.2. Регулирование региональных и местных референдумов в федеральном законодательстве

     До 1997 г. порядок назначения и проведения региональных и местных референдумов в федеральном законодательстве никак не регулировался. При подготовке нового “рамочного” федерального закона было решено включить в него гарантии не только избирательных прав, но и права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. В результате был создан Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г.¹⁹

     Этот  закон включал специальную главу «Назначение референдума», состоящую из 5 статей, и еще 3 отдельные статьи, посвященные исключительно референдуму («Порядок реализации инициативы проведения референдума», «Гарантии права участников референдума на своевременное ознакомление с текстом проекта закона, нормативного правового акта, выносимого на референдум», «Юридическая сила решения, принятого на референдуме»). Остальные нормы, касающиеся референдума, содержались в общих статьях, регулирующих как выборы, так и референдум. Закон предусматривал единую систему комиссий, организующих и проводящих выборы и референдумы, единую систему учета избирателей и участников референдума, унификацию многих процедур, в том числе связанных со сбором и проверкой подписей, агитацией и финансированием, голосованием и подсчетом голосов.

     В марте 1999 г. в закон было внесено  множество изменений, в частности, существенно переработана статья «Порядок реализации инициативы проведения референдума».

     Новый «рамочный» закон от 12 июня 2002 г. сохранил в основном структуру закона от 19 сентября 1997 г. В отношении референдума произошли лишь небольшие изменения: из главы «Назначение референдума» была исключена статья «Обязательность проведения референдумов» (ее два пункта были включены в статью «Назначение референдума»), и в другой главе появилась отдельная статья «Статус членов инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума».

     Важным  достоинством «рамочного» закона являлась более детальная (по сравнению с Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г.) проработка норм, касающихся вопросов, выносимых на референдум. Так, уже в законе от 19 сентября 1997 г. содержались два важных положения: «Вопросы, выносимые на референдум в Российской Федерации … должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования» и «Вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован так, чтобы на него можно было дать лишь однозначный ответ». В законе от 12 июня 2002 г. добавлено еще: «чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения».

     В то же время в действующем «рамочном» законе плохо проработаны многие процедурные вопросы, касающиеся референдума, содержатся явные противоречия и пробелы. Так, в пункте 3 статьи 14 сказано, что «количественный состав инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума устанавливается в соответствии с настоящим Федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования». А в пункте 1 статьи 36 говорится, что «каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации и не менее 10 человек – для выдвижения инициативы проведения местного референдума». В таком случае остается непонятным, каковы полномочия регионального законодателя в части установления численности инициативной группы. Если считать, что он вправе устанавливать завышенную (причем, сколь угодно завышенную) численность (по сравнению с указанной в статье 36 федерального закона), то в чем тогда гарантии права граждан на участие в референдуме? И тем более непонятно, что может в этом отношении устанавливать устав муниципального образования?

     Другой  пример: закон никак не ограничивает ни срок, в течение которого представительный орган государственной власти субъекта Федерации или местного самоуправления обязан принять решение о проведении референдума, ни “верхний” предел периода от принятия решения до дня голосования. Этот вопрос полностью отдается в ведение законов субъектов Федерации и уставов муниципальных образований. Фактически это дает возможность сколь угодно долго затягивать проведение референдума.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

     В заключении необходимо отметить, что при проведении референдумов в первую очередь важно не допустить, чтобы были отменены или ограничены общепризнанные права и свободы. В частности, это касается прав меньшинств, поскольку у большинства может возникнуть такой соблазн. Но большинство в определенных условиях может, не разобравшись, ограничить и собственные свободы. Этого также допустить нельзя.

     Характерным примером злоупотребления референдумом как формой народовластия в ущерб  другой форме (выборам) является имевшая  место в ряде стран СНГ практика продления, на референдуме полномочий выбранного на определенный срок главы государства. Тем самым нарушается один из принципов народовластия – периодичность проведения выборов – и ущемляются избирательные права граждан.