Финансовый контроль в бюджетном планировании и прогнозировании

     Концепция реформирования бюджетного процесса, ориентированного на внедрение БОР, включает следующие основные задачи:

     1. Приближение бюджетной классификации  Российской Федерации к требованиям  международных стандартов, введение  интегрированного с бюджетной  классификацией плана счетов  бюджетного учета, основанного  на методе начислений и обеспечивающего  учет затрат по функциям и  программам.

     2. Упорядочение процедур составления  и рассмотрения бюджета, через  аналитическое разделение действующих  и вновь принимаемых расходных  обязательств. Действующие обязательства  подлежат безусловному включению  в расходную часть бюджета,  если не принято решение об  их отмене или приостановлении.  Новые расходные обязательства  должны устанавливаться лишь  при наличии соответствующих  финансовых возможностей на весь  период их действия и при  условии обязательной оценки  их ожидаемой эффективности.

     3. Включение в перспективный финансовый  план ежегодно смещаемого на  год вперед распределения ассигнований  между субъектами бюджетного  планирования на трехлетний период. Переход к утверждению перспективного  финансового плана Правительством  Российской Федерации.

     4. Введение в практику бюджетного  процесса формирования ведомственных  целевых программ, в рамки которых  должна быть включена значительная  часть бюджетных расходов, осуществляемых  по сметному принципу. Ориентация  федеральных целевых программ  на решение крупных и требующих  длительных сроков реализации  инвестиционных, научно-технических  и структурных проектов межотраслевого  характера с четко сформулированными  и количественно измеримыми индикаторами  результативности.

     5. Переход к распределению бюджетных  ресурсов между распорядителями  бюджетных средств и бюджетными  программами в зависимости от  планируемого уровня достижения  поставленных перед ними целей,  в соответствии со среднесрочными  приоритетами социально-экономической  политики и в пределах, прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

     6. Расширение сферы применения  механизмов поддержки отобранных  на конкурсной основе региональных  и муниципальных программ бюджетных  реформ в рамках создаваемого  с 2005 года Фонда реформирования  региональных и муниципальных  финансов [http://ru.wikipedia.org].

     Бюджетирование, ориентированное на результат предусматривает  прогнозирование и планирование доходов бюджетов, для достижения точности в процессе исполнения бюджета, а, следовательно, и проведения контроля  в ходе планирования и прогнозирования.  

     В настоящее время в России происходят преобразования в финансово-бюджетной сфере, в том числе в части совершенствования государственного (муниципального) финансового контроля. В соответствии с Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года и Планом мероприятий по ее реализации, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 1101-р, планируется внесение изменений в Бюджетный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях в части регулирования государственного (муниципального) контроля и механизмов ответственности за нарушения бюджетного законодательства. Указанные изменения предполагают комплексное реформирование системы государственного (муниципального) финансового контроля, направленное на:

1. организацию действенного контроля (аудита) за эффективностью использования бюджетных средств;
2. уточнение полномочий государственных и муниципальных органов по осуществлению финансового контроля;
3. введение понятий внешнего и внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, определение на законодательном уровне их форм, методов и объектов и др.

     Необходима доработка и во внутреннем контроле. С учетом того, что внутреннему контролю отводится особая роль, в целях реализации указанных изменений Департамент бюджетной политики и методологии Минфина России подготовил и направил в конце 2010 года на согласование в Росфиннадзор проект постановления Правительства РФ «Об утверждении порядка осуществления внутреннего контроля в федеральных органах исполнительной власти» и вытекающий из него проект приказа Минфина России «Об общих требованиях к порядку федерального органа власти по осуществлению внутреннего аудита». Поскольку названные проекты имели недостатки как концептуального, так и юридическо - технического характера, требовали серьезной доработки с целью подробного описания методологии и методик осуществления внутреннего контроля и упрощения применения норм на практике, они не были согласованы Росфиннадзором.

     Например, критерии разделения предметов нормативного регулирования внутреннего финансового аудита и внутреннего контроля в предлагаемых Минфином России документах оставались неясными, изложенное содержание проектов порядка осуществления внутреннего контроля и порядка осуществления внутреннего аудита являлось неконкретным, запутанным и трудным для понимания будущим правоприменителем. При этом согласно действующей редакции ст. 270.

1. Бюджетного кодекса указанные термины определены в качестве синонимов; 
2. на основе копирования инструментов корпоративного менеджмента при формировании регламентации финансового управления в общественном секторе. Используемый прием заимствований терминов, процедур, понятий, которые определены в Федеральном законе от 30 декабря 2008 г. № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности», вносит путаницу в правоприменение нормативно-правовых актов и смешивает виды контрольной деятельности. Например, «порядок проведения мониторинга качества финансового менеджмента» и «проведение анализа внутренних процедур, обеспечивающих использование системы показателей результативности», и др.

     Заимствованный  правовой институт, хорошо работающий в условиях управления коммерческими предприятиями, не адаптирован и не соответствует существующему опыту, экономическим и правовым условиям организации работы в государственных органах (органах местного самоуправления), а значит, не сможет эффективно функционировать и достаточно быстро прекратит свое существование. Существующий исторический опыт, экономические, правовые условия контроля за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления при исполнении расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований свидетельствуют об отсутствии оснований для организации внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля) вне процедур проверочной деятельности, определенных в Положении о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, утвержденном приказом Минфина России от 25 декабря 2002 г. № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» (далее — Приказ № 146н, Положение № 146н). Эти процедуры достаточны для решения поставленной задачи — оценки законности и эффективности при использовании финансовых и материальных ресурсов.

     До вступления в действие данного приказа (с 15 марта 2009 года) отсутствовал нормативно-правовой акт, регламентирующий порядок проведения проверок и ревизий главными распорядителями бюджетных средств. Нормы Приказа № 146н распространяются на деятельность федеральных органов исполнительной власти, а также могут применяться органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований, на что прямо указано в п. 4.

     В этом документе новым является понятие контроля качества контрольной деятельности. Каждый контролирующий орган должен самостоятельно определять формы, методы, периодичность и сроки такого контроля, критерии оценки результативности контрольной деятельности. Также Положением № 146н определены принципы, которыми должны руководствоваться работники финансового контроля при осуществлении контрольной деятельности. Это:

1. независимость (независимость сотрудников контролирующего органа от объекта финансового контроля, в том числе отсутствие родства с должностными лицами объекта финансового контроля). Эти обстоятельства должны быть учтены при планировании контрольной деятельности;
2. профессиональная компетентность сотрудников контролирующего органа, предполагающая обладание необходимыми навыками;
3. должная тщательность работников финансового контроля, состоящая в своевременном и точном исполнении обязанностей, предусмотренных Положением № 146н, программой контрольного мероприятия.

     Положением  № 146н введено понятие «доказательства», под которым понимается информация, полученная при проведении контрольного мероприятия, и результат ее анализа (первичные учетные документы, регистры бухгалтерского учета, бюджетная отчетность, заключения экспертов, документы и сведения, полученные из других достоверных источников). Кроме того, Положением № 146н на федеральные органы исполнительной власти возложена обязанность по изучению систем внутреннего контроля объектов финансового контроля, то есть изучению внутренних стандартов, процедур; должностных регламентов и инструкций; наблюдению за деятельностью объекта финансового контроля, включая наблюдение за организацией компьютеризированных процедур. Кроме того, установлены основные требования к составлению рабочей документации в целом и акта проверки в частности.

     Таким образом, с принятием Положения № 146н о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля сделаны первые шаги на пути к четкой регламентации деятельности контролирующих органов, определены основные принципы осуществления контрольной деятельности. В этой связи, по мнению Росфиннадзора, основой единого документа, регламентирующего осуществление внутреннего контроля, утвержденного постановлением Правительства РФ, должен стать действующий приказ Минфина России № 146н, что позволит сделать правоприменение в рассматриваемой сфере более качественным и единообразным.

     Распространенные  нарушения

     Росфиннадзор  уполномочен осуществлять контроль за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами финансового контроля, созданными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления (контроль за контролерами, как мы его называем). Начиная с 2009 года эти проверки осуществляются как по отдельным пунктам Плана деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, так и в рамках проверок финансово-хозяйственной деятельности организаций и ведомств.

     В 2010 году проведены проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации по осуществлению финансового контроля в Министерстве экономического развития РФ, в Министерстве иностранных дел РФ, в 23 контрольных органах исполнительной власти в 12 субъектах РФ и муниципальных образований Южного федерального округа. Такие проверки также были проведены в рамках проверок исполнения бюджетов субъектов РФ. Программа проверок контрольных органов разработана на основе Положения № 146н о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля.

     Однако  в ходе проведения территориальными управлениями Росфиннадзора указанных проверок возникали разногласия с проверяемыми организациями, так как требования Приказа № 146н для органов исполнительной власти субъектов РФ и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований носят рекомендательный характер. Проверками выявляются факты несоблюдения требований к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля. Например, в актах ревизий (проверок) финансово-хозяйственной деятельности объектов контроля при описании нарушений отсутствуют:

• ссылки на положения законодательных и нормативно-правовых актов, которые были нарушены;
• документальное подтверждение выявленных нарушений;
• достаточные надлежащие доказательства, раскрывающие суть нарушения;
• квалификация выявляемых нарушений.

     Кроме того, отсутствуют меры реагирования по результатам контрольных мероприятий: не выносятся представления в адрес объектов проверок, допустивших нарушения финансово-бюджетного законодательства; материалы проверок не направляются в правоохранительные органы.

     Одна  из самых острых проблем системы государственного финансового контроля — это законодательная база, которая, к сожалению, отстает от реалий и задач в финансовой сфере. В настоящее время в установленных Бюджетным кодексом основаниях для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства предусмотрено только нецелевое использование бюджетных средств. Между тем материалы проверок Росфиннадзора показывают, что со стороны бюджетных учреждений имеют место нарушения законодательства Российской Федерации, влекущие неправомерное использование бюджетных средств (перерасход, переплаты).

     Например: в ходе проведения контрольных мероприятий производится проверка правильности списания строительных материалов по актам выполненных работ в соответствии с фактическими объемами выполненных ремонтных работ. В результате проверок устанавливаются факты списания строительных материалов, которые не подтверждаются фактическими объемами выполненных работ. Таким образом, при формальном соблюдении кодов бюджетной классификации списание материальных ценностей, приобретенных за счет средств федерального бюджета, приводит к неправомерным расходам. При этом бюджетным законодательством не только не предусмотрены меры принуждения за указанные нарушения, но и отсутствует само определение понятия «неправомерное расходование».