Финансовый контроль в бюджетном планировании и прогнозировании

     Также до настоящего времени в бюджетном законодательстве отсутствуют четкое определение понятия «эффективность использования бюджетных средств», а также критерии его определения. До законодательного закрепления указанного понятия, а также критериев его определения оно так и будет оставаться размытым и применяться исключительно исходя из субъективного мнения.

     Мониторинг  бюджетной реформы

     Одно  из направлений бюджетной реформы — это реализация принципов бюджетирования, ориентированного на результат, через введение новой организационно-правовой формы юридических лиц в виде автономных учреждений и внедрение на их основе новых принципов выполнения государственных и муниципальных функций. Росфиннадзор постоянно осуществляет мониторинг и изучение новых нормативно-правовых актов в связи с вступлением в действие Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-Ф3. В целях осуществления контрольных мероприятий программы проверок будут разработаны с учетом новых требований нормативных документов, порядка использования бюджетных средств, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности, и в зависимости от правового статуса бюджетных учреждений.

     Например, в ходе проверок автономных учреждений будут изучаться следующие вопросы:

• проверка правомерности и эффективности использования субсидий на выполнение государственного задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки;
• проверка использования субсидий, выделенных на финансовое обеспечение развития автономного учреждения в рамках программы, утвержденной в установленном порядке, в том числе бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации;
• проверка обеспечения сохранности и использования по целевому назначению материальных ценностей, закрепленных за автономным учреждением, эффективность их использования.

     Однако  полагаем, что в связи с формированием принципиально новых бюджетных правоотношений, связанных с созданием автономных учреждений и осуществляемых на их основе государственных и муниципальных заданий, должны быть разработаны и внедрены новые принципы и механизмы контроля, основанные на оценке выполнения государственных и муниципальных заданий, что в свою очередь является формой контроля эффективности расходования бюджетных средств. В связи с тем что ответственность смещается с целевого использования бюджетных средств на достижение запланированных результатов деятельности, необходимо, чтобы в бюджетной системе были разработаны и введены в действие критерии определения результативности, целесообразности произведенных расходов, в том числе за счет средств, полученных от предпринимательской деятельности. Кроме того, для достижения результативности расходования бюджетных средств необходимо повысить меру ответственности и законодательно определить эту меру при неэффективном и неправомерном (незаконном) расходовании средств. На сегодняшний день, к сожалению, никаких мер воздействий на нарушителей бюджетного законодательства при выявлении фактов неправомерного и неэффективного расходования бюджетных средств не существует.

     Итак, для того чтобы государственный  финансовый контроль в России был действительно эффективным, необходимо проделать много важных и существенных преобразований, предполагающих реализацию совокупных мер правового, организационного и методологического характера. И все это требует безотлагательного и срочного решения  [http://bujet.ru/article/142295.php].

Аудит эффективности представляет собой тип финансового контроля экономических и социальных результатов. Результаты определяются путем проведения проверок исполнения бюджета на объектах контрольного мероприятия целью аудита эффективности является определение экономичности (экономия средств исходя из достигнутых результатов (ст.34 бюд кодекс))продуктивности (соотношение затрат и результатов т.е сколько было затрачено на единицу результата) и результативности (конечный соц-экономический эффект).

Аудит эффективности  берет свое начало с 1977г., когда на Конгрессе Международной организации  высших органов финансового контроля была принята Лимская декларация. В этой декларации были определены основные принципы внутреннего и  внешнего финансового контроля, где  под внутренним аудитом подразумевался аудит эффективности.

Согласно Лимской  декларации руководящих принципов  аудита (The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts), аудит представляет собой «неотъемлемую  часть системы регулирования, целью  которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений  принципов законности, эффективности  и экономии расходования материальных ресурсов».

Приоритетное  развитие аудита эффективности в  системе государственного контроля является сегодня стратегической задачей  контрольных органов России по следующим  причинам:

• необходимость повышения результативности, действенности и эффективности государственного финансового контроля;
• необходимость существенного улучшения деятельности исполнительных органов власти и иных организаций, использующих государственные ресурсы;
• потребность усиления прозрачности деятельности организаций, использующих средства бюджета;
• перспективы перехода на бюджетирование по результатам деятельности.

  Финансовый аудит и аудит эффективности.

К числу факторов, способствующих возникновению и  быстрому развитию аудита эффективности, следует отнести прежде всего  повышение экономического потенциала общества, при котором закономерно  возрастает роль высших органов финансового контроля и результативности их деятельности. Кроме того, в развитых странах сформировались и реализуются общепринятые нормы подготовки проекта бюджета, его исполнения, а также международные стандарты финансовой отчетности и аудита. Результатом этого является возрастание степени прозрачности и публичности бюджетного процесса, что предупреждает злоупотребления и нарушения при расходовании бюджетных средств. При этом в зарубежных странах законодательно разграничены функции внешнего контроля, осуществляемого независимыми и подотчетными лишь парламентам своих стран высшими органами финансового контроля, и внутреннего контроля, действующего в рамках исполнительной власти через систему казначейства и различных органов контроля министерств и ведомств. В рамках реформирования бюджетной системы России аудит эффективности вводится как новая форма государственного финансового контроля, осуществляемого путем проведения проверок деятельности органов государственной власти, а также других распорядителей и получателей государственных средств в целях определения эффективности их использования. Анализ основных характеристик проведения финансового аудита и аудита эффективности позволяет выявить преимущества последнего:

Функции и цели аудита эффективности.

Согласно стандартам аудита, принятым International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), аудит эффективности  включает в себя:

1. аудит экономичности (англ. economy) административной деятельности по обеспечению программы в соответствии с правильными административными принципами и практиками;
2. аудит эффективности (англ. efficiency) использования человеческих, финансовых и иных ресурсов, включая проверку информационных систем, систем показателей измерения деятельности и мониторинга, а также процедур для устранения обнаруженных несоответствий и недостатков;
3. аудит результативности (англ. effectiveness) деятельности в части достижения проверяемой программой заданных целей, а также аудит влияния, то есть сравнение фактического влияния той или иной программы или политики с запланированным.

Стандарты Лимской  декларации руководящих принципов  контроля INTOSAI рекомендуют аудит  эффективности использовать параллельно  с традиционным контролем целевого использования государственных  средств, оценивая конечные результаты осуществляемых государством расходов. Аудит эффективности призван  улучшить качественные характеристики процесса функционирования государственного и муниципального секторов экономики  и, как форма финансового контроля, направлен на создание механизмов оценки результативности управления финансовыми  потоками в экономике общественного  сектора. Таким образом, основными  функциями аудита эффективности являются:

1. контрольная (проверка деятельности контролируемых объектов),
2. аналитическая (поиск и определение причинно-следственных связей работы органов исполнительной власти и ее результатов)
3. синтетическая (формирование, определение рекомендаций для улучшения эффективности деятельности объекта контроля).

Основной  целью аудита эффективности можно считать качественное улучшение самого процесса управления государственными ресурсами за счет предоставления полной, достоверной и объективной информации об эффективности функционирования организаций, вовлеченных в бюджетный процесс.

Преимущества аудита эффективности.

К достоинствам аудита эффективности относят:

1. расширение границ финансового контроля за пределы формальных оценок распределения ресурсов до улучшения экономических объектов их осваивающих;
2. комплексный анализ причин неэффективного использования бюджетных средств в разрезе их получателей;
3. создание условий для борьбы с коррупцией в органах власти путем предоставления информации об использовании бюджетных средств;
4. предоставление законодательным органам власти возможности оценить результативность принятия решений по регулированию бюджетного процесса;
5. обеспечение органов исполнительной власти информацией и рекомендациями по повышению эффективности использования ресурсов;
6. воздействие на разработку стратегических решений в области финансовой политики.

Что дает аудит эффективности?

Важно не только формулировать ожидаемые результаты и разрабатывать программы, направленные на их достижение, но и регулярно  отслеживать, в какой степени  они фактически достигаются. Помимо оценки целей проводимой политики и  ее практических результатов, аудит  эффективности также должен включать и анализ информации, лежащей в  основе принятия тех или иных решений. Таким образом, цель аудита эффективности  состоит не в обосновании правильности расходования бюджетных средств, а  в оценке результативности произведенных расходов на основе отчетных данных после осуществления финансирования программы. Аудит эффективности позволяет:

1. выявить и устранить недостатки программы (если руководители программы своевременно заметят низкий уровень использования программных ресурсов, это позволит распределить финансовые ресурсы, выделенные для реализации программы, наиболее продуктивно: пересмотреть завышенные требования к участию в программе, убедиться в том, что потенциальные получатели знают о возможности получения услуг и т.д.).
2. мотивировать персонал (данные о работе и потребностях персонала, которые дает аудит эффективности, позволяют поставить перед персоналом реалистичные цели и распределить ответственность за полученные результаты).
3. определить наиболее эффективные варианты использования ресурсов (Простейшие показатели эффективности (KPI) можно получить, сопоставив затраченные ресурсы (денежные средства, кадры, оборудование и т.д.) с полученными продуктами или результатами (число обслуженных клиентов, длина отремонтированных дорог). При этом можно обнаружить, что какие-то направления работы стоят очень дорого, но дают мало позитивных результатов, в то время как по другому направлению тратится гораздо меньше средств, но оно пользуется большим спросом у адресатов программы).
4. укрепить доверие к программе (По результатам аудита эффективности заинтересованные лица могут судить о том, насколько успешно программа достигает заявленных целей и как расходуются выделенные ресурсы. Успехи в достижении поставленных целей позволяют заручиться поддержкой при реализации планов на будущее).

Case-study: роль аудита эффективности в оценке экспериментов, проводимых в российском образовании.

Результаты аудита эффективности можно рассмотреть  на примере проведенных в 2000-2001 годах  экспериментов по аттестации знаний учащихся в форме единого государственного экзамена (ЕГЭ) и переходу на финансирование образовательных учреждений высшего профессионального образования с использованием государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). В результате проведения аудита эффективности было выявлено, что финансирование мероприятий «Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года» осуществлялось, в основном, за счет средств Федеральной программы развития образования (ФПРО), без внесения в нее изменений через федеральные законы и за счет других целевых программ. По итогам проведенного аудита эффективности использования государственных средств на развитие образования в части проведения ЕГЭ были сделаны следующие выводы:

• Средства федерального бюджета, направленные на проведение эксперимента по внедрению ЕГЭ, отвлечены от мероприятий ФПРО, утвержденных Федеральным законом.
• В ходе контрольных мероприятий было также учтено мнение ректоров российских ВУЗов. Большинство из них считает, что аттестацию знаний учащихся в форме ЕГЭ можно использовать лишь как альтернативную форму проведения экзаменов и также при условии законодательного ее оформления.
• В целях проведения качественного результата эксперимента, его проведение должно проходить не ускорено, а на протяжении как минимум 10-15 лет. В России проведение эксперимента по внедрению ЕГЭ в 2001-2003 годах сопровождалось ускоренными темпами вовлечения в него все новых субъектов Российской Федерации, школ и учреждений профессионального образования.

В таблице отражена динамика проведения эксперимента по внедрению ЕГЭ в России:

При этом проведение любого эксперимента предусматривает  отработку его содержания в опытном  порядке с целью проверки выдвигаемых  гипотез и лишь после проведения детального анализа результатов  эксперимента может рассматриваться  вопрос о его распространении.

• Работы по внедрению ЕГЭ вышли за рамки эксперимента из-за отсутствия эффективного инструмента оценки результативности экспериментальной работы.

Одним из основных мероприятий ФПРО являлось изучение возможности и проведение в порядке  эксперимента внедрения государственного (социального) образовательного кредита  в систему образования. Но в ходе аудита эффективности было установлено, что в нарушение Федерального закона, утвердившего ФПРО, в сфере  образования проводится совершенно другое мероприятие. Это эксперимент  по переходу на финансирование высшего  профессионального образования  с использованием ГИФО на базе результатов, полученных в ходе эксперимента по внедрению ЕГЭ. ГИФО – это свидетельство  о результатах сданного гражданином  единого государственного экзамена с соответствующей записью, удостоверяющей категорию финансового обязательства, являющегося основанием для предоставления вузу бюджетных средств на обучение в нем этого гражданина. Определение  ГИФО закреплено в постановлении  Правительства Российской Федерации  от 14 января 2002 г . № 6 «О проведении в 2002–2003 гг . эксперимента по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального  образования с использованием государственных  именных финансовых обязательств». Изложенный в указанном документе  порядок фактически устанавливает  новый механизм получения бесплатного  и частично-бесплатного образования. Но в действующем федеральном  законодательстве он не предусмотрен. В эксперименте по переходу на финансирование с использованием ГИФО в 2002–2003 гг . приняли участие шесть вузов  из трех субъектов Российской Федерации. Поскольку финансовое наполнение ГИФО непосредственно определяется результатами полученных баллов при сдаче экзаменов  в форме ЕГЭ, то и эксперимент  по ГИФО осуществляется во взаимосвязи  с экспериментом по ЕГЭ. И чем  больше баллов у абитуриента по результатам  таких экзаменов, тем выше категория  ГИФО. Величины ГИФО в зависимости  от категорий на 2002 г . были утверждены приказом Минобразования России. Однако на 2003 г . эти нормативы были изменены. Тем самым финансовые средства вузу на студентов второго года обучения, зачисленных по системе ГИФО в 2002 г ., были установлены уже в новых  объемах, что фактически перечеркивает  саму идею эксперимента. По методике расчета  величины финансового обязательства (ГИФО) студент оплачивает разницу  между стоимостью обучения и размером финансового обязательства, исчисленного по результатам ЕГЭ, с присвоением  категории ГИФО. Планировалось, что  если ученик школы сдал ЕГЭ и получил  баллы, соответствующие 1-ой категории, то обучение в вузе будет для него бесплатным. За 2–5 категории часть  денег на учебу будет поступать  из бюджета, а разницу в цене придется доплачивать. Так, к примеру , финансовое обеспечение 2-ой категории в 2002 г . равнялось 7,5 тыс. руб. Эксперимент в трех республиках  оказался затратным, намного превысив смету . Так, в 2003 г . ЕГЭ сдавали в  этих регионах достаточно неплохо: 39 % получили ГИФО высших (1-ой и 2-ой) категорий, а 45 % – третьей. Однако Минобразование России изменило размеры величин ГИФО: