Проблемы организации межбюджетных отношений в РФ

Финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, не относящихся к предметам ведения субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, передаваемые из соответствующего бюджета, предусматриваются в бюджете, из которого передаются расходы, как отдельный вид расходов бюджета и учитываются раздельно по каждому передаваемому виду расходов.

Средства, переданные из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, местному бюджету в качестве обеспечения отдельных государственных полномочий, учитываются в соответствующем бюджете как доход в форме безвозмездных перечислений.

Принцип разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Все доходы бюджета бюджетное законодательство делит на собственные и регулирующие[7].

Собственные доходы бюджетов - виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации. К ним относятся: налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации, неналоговые доходы, а также безвозмездные перечисления.

Регулирующие доходы бюджетов - это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.

Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

Основополагающим принципом бюджетного федерализма является принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, а также равенства бюджетных прав муниципальных образований, который предполагает обеспечение в равной степени реализации прав субъектов РФ, муниципальных образований по сравнению с другими субъектами РФ, муниципальными образованиями, по осуществлению бюджетной политики и бюджетного процесса на своей территории[8].

В частности, этот принцип означает равенство прав субъектов РФ и муниципальных образований в отношениях, возникающих между ними соответственно в процессе:

- формирования доходов, осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- осуществления государственных и муниципальных заимствований;

- регулирования государственного и муниципального долга;

- в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- контроля за исполнением бюджетов.

Минимальная бюджетная обеспеченность - это минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов.

Исходя из этого, принцип выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает выделение субъектам Российской Федерации и муниципальных образований различных видов финансовой помощи в целях обеспечения предоставления органами государственной власти и местного самоуправления власти в полном объеме государственных и муниципальных услуг на своей территории,

Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, предоставляемая на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации.

При исполнении бюджетов все органы, их исполняющие, должны придерживаться принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стандартов при безусловном исполнении долговых обязательств. Пока не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены расходы, не связанные с достижением минимальных государственных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других.

Финансовая помощь, предполагаемая в качестве реализации этого принципа, выделяется из специально созданного Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), назначение которого - выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации. Финансовая помощь из ФФПР распределяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы по вопросам местного значения.

Муниципальным образованиям финансовая помощь на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности предоставляется из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Российской Федерации, образуемых в бюджетах субъектов Российской Федерации. Цель предоставления такой помощи - обеспечение финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления.

Принцип равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации предполагает установление единых для всех субъектов Российской Федерации нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов Российской Федерации и единого порядка уплаты федеральных налогов и сборов.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что установление в бюджетном законодательстве системы принципов межбюджетных отношений является достаточно прогрессивным шагом в реформировании межбюджетных отношений, и реальное воплощение ее в жизнь должно привести к устойчивости и эффективности бюджетного процесса на территории страны.

1.2 Содержание понятия «бюджетный федерализм»

Основу бюджетного федерализма составляет система налогово– бюджетных отношений органов власти и управления федерального, регионального и местного уровней на всех стадиях бюджетного процесса. В мире существуют государства с различными типами федеративного устройства. Для каждого типа характерна своя модель бюджетного федерализма. Наиболее известными являются американская (конкурентная) и германская (кооперативная) модели[9].

Существующий механизм бюджетного федерализма в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства и имеет элементы как конкурентной, так и кооперативной модели бюджетного федерализма. В настоящее время в России имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:

- «раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);

- «сквозные» федеральные налоги, которые делятся по твёрдым (в новой редакции Бюджетного кодекса – закреплённым) нормативам между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов федерации;

- финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся регионам;

- дотации, субсидии, субвенции;

- целевые федеральные программы в их территориальном аспекте;

- бюджетные кредиты;

- обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.

Анализ действующей практики позволяет сделать вывод о том, что в механизме межбюджетных отношений в России одновременно участвуют два принципа: с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов, с другой – дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты.

Основополагающим принципом бюджетного федерализма является принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, а также равенства бюджетных прав муниципальных образований, который предполагает обеспечение в равной степени реализации прав субъектов РФ, муниципальных образований по сравнению с другими субъектами РФ, муниципальными образованиями, по осуществлению бюджетной политики и бюджетного процесса на своей территории[10].

В частности, этот принцип означает равенство прав субъектов РФ и муниципальных образований в отношениях, возникающих между ними соответственно в процессе:

Федеральные власти проводят политику регионального выравнивания, как вертикального, так и горизонтального[11].

Вертикальное выравнивание подразумевает процесс нахождения соответствия между объёмом обязательств каждого уровня власти расходам с его доходами и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов; оно означает, по сути, недостаточность поступлений из собственных источников в бюджет какого–либо уровня для покрытия расходов, связанных с предоставлением населению общественно значимых услуг.

Горизонтальное выравнивание предполагает пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или, по крайней мере, снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода и нивелирование региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

Объем, порядок, механизмы перераспределения средств между бюджетами разных уровней являются результатом конкуренций властей, переговоров по поводу полномочий бюджета каждого уровня и поиска компромиссов.

Межбюджетные отношения строятся с учетом различных и противоречивых критериев справедливости, равенства, экономической эффективности и получают воплощение в законах, разграничивающих полномочия, формулах расчетов трансфертов, нормативах распределения налогов.

Процесс установления межбюджетных отношений является конфликтным и в конечном итоге представляет собой определенный компромисс между бедными и богатыми регионами. Главный порок межрегионального бюджетного выравнивания состоит в перераспределении. Перераспределение ослабляет стимулы для поиска внутренних резервов развития, поддерживает иждивенчество и снижает ответственность[12].

Именно поэтому в Бюджетном послании Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2007 году» Президент РФ отметил, что актуальной задачей остаётся создание долгосрочных стимулов для повышения качества управления региональными и муниципальными финансами, распространения на региональный и местный уровень реформы бюджетного процесса и реструктуризации бюджетного сектора. Базовой предпосылкой для её решения является реализация органами госвласти субъектов РФ в полном объёме положений Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и завершение формирования соответствующий его требованиям системы межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.

1.3 Проблемы межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации

Современная система межбюджетных финансовых потоков начала складываться в Российской Федерации, с 1991 года. К этому времени до образования независимого российского государства бюджетная система РСФСР была частью централизованной бюджетной системы Советского Союза, которая в свою очередь представляла собой совокупность всех бюджетов страны, объединенных в государственном бюджете СССР.

Распределение доходов отражало специфику советской налоговой системы, которая не позволяла обсуждать вопросы распределения доходных полномочий между различными уровнями власти, т.к. большинство основных показателей подлежало утверждению вышестоящими властями.

Процесс принятия бюджетов административно-территориальных образований заключался в утверждении их расходных и доходных показателей органами государственной власти вышестоящего уровня, а сами региональные бюджеты впоследствии подлежали консолидации в единый государственный бюджет. В такой ситуации межбюджетное выравнивание осуществлялось путем выделения из бюджета вышестоящего уровня дотаций на финансирование тех или иных расходных статей, причем объемы дотирования определялись в результате согласования потребностей в средствах на основании натуральных нормативов.

Естественно, что введение в конце 1991 г. принципов реального федерализма в сфере государственного устройства потребовало серьезной реформы бюджетной системы и межбюджетных отношений внутри России.