Программно-целевой метод планирования расходов бюджета и перспективы его использования в России

О преимуществах использования  ПЦМ при решении долгосрочных социально-экономических задач свидетельствует  опыт экономически развитых стран, в которых отдельные социально-экономические проблемы решаются исключительно посредством разработки и реализации целевых программ. Кроме того, ПЦМ позволяет также решать те задачи, которые могут быть малопривлекательны или недоступны для частного бизнеса, например, при реализации инновационных и инфраструктурных проектов.

Основные методологические принципы программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета  представлены в Приложении 1.

Данные методологические принципы могут быть реализованы на основе технологии программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета (Приложение 2).

Следует отметить тот факт, что в последнее время программно-целевой  метод все чаще стал применяться  в качестве инструмента бюджетного планирования. Выбор этого метода обусловлен, прежде всего, его особенностями  и преимуществами, позволяющими осуществлять полный цикл управленческого процесса – от постановки задач планирования до оценки результата и эффективности  произведенных бюджетных расходов.

Преимущества программно-целевого метода [22, с.215]:

1. дает четкое понятие государственным органам и обществу, на что тратятся бюджетные средства;
2. финансовые средства распределяются не по видам затрат, а по программам или стратегическим целям;
3. программы формулируются на основе общих целей и стратегических приоритетов, согласованных с законодательными органами власти;
4. обеспечивает прозрачность бюджета и дает возможность по последствиям исполнения бюджета оценить, достигнуты ли поставленные на этапе планирования цели и выполнены ли задачи;
5. требует более дисциплинированного бюджетного процесса, поскольку устанавливает конкретные показатели результативности и соответствующие показатели расходов, и тем самым тяжелее использовать эти средства на цели, которые отличаются от изначально определенных целей;
6. упорядочивает организацию деятельности главного распорядителя относительно формирования и исполнения своих бюджетов путем четкого расчленения ответственности между ответственными исполнителями в его системе по реализации каждой бюджетной программы, а также повышает ответственность главного распорядителя в целом за соблюдением ответственности всех своих бюджетных программ установленной цели его деятельности, их финансовое обеспечение и улучшает управление бюджетными программами;
7. дает возможность повысить эффективность распределения и использования бюджетных средств, обеспечению приоритетных направлений и целесообразности отдельных расходов бюджета исходя из большей информированности относительно конкретной бюджетной программы;
8. дает возможность пересмотреть функциональную классификацию расходов бюджета для приведения ее к международным стандартам и применение исключительно с целью составления сводных бюджетов;
9. целевая программа обеспечивает одновременное решение нескольких задач:

•  планирование целей и желаемых результатов;

•  расчет потребности ресурсов для каждого мероприятия в отдельности, для комплекса мероприятий по этапам реализации и в целом по программе на весь срок ее реализации;
•  планирование деятельности исполнителей мероприятий в ключе программных задач и составление баланса ресурсов в системе стратегических целей;
•  планирование ресурсов из различных источников в формате аналогичных программных целей.

10. контроль за использованием министерствами и ведомствами бюджетных средств смещается с внешнего контроля за целевым использованием бюджетных средств к внутреннему контролю министерств за эффективностью расходов;

11. бюджет, составленный с использованием ПЦМ, учитывает отдаленные последствия принимаемых решений6 позволяет сравнивать разные способы достижения поставленных целей, производить выбор оптимальных решений с учетом возможности реализации разных сценариев развития;
12. проект бюджета представляется в законодательные органы в такой форме, которая позволяет четко проследить связь между политикой государственных расходов и политическими целями Правительства и насущными социально-экономическими проблемами.

Несмотря на ряд достоинств, всё же программно-целевой метод  имеет и недостатки [16, с.105].

Во-первых, это – методическая незавершенность. К настоящему времени не создано чётких, устоявшихся определений по широкому кругу концептуальных положений разработки и реализации комплексных программ, отсутствует единая точка зрения исследователей на основополагающие понятия программно-целевого планирования и управления, соотношение плана и целевой комплексной программы. В результате приходится адаптировать программные методы к уже существующим методам планирования и управления. Всё это существенно ограничивает рамки применения программно-целевого подхода, который наиболее эффективен для решения хорошо изученных проблем, т. к. для них сравнительно нетрудно провести исследование по схеме «цели – пути – способы – средства».

Во-вторых, программно-целевое планирование используется, в основном, для совершенствования действующих систем управления, а не для решения новых проблем. Эта ситуация также связана с недостаточностью научной базы по данному вопросу. Руководители программ при создании новых систем управления предпочитают действовать старыми проверенными методами, чтобы уменьшить риск. Однако это не всегда является оптимальным подходом, что не идет на пользу создаваемой программе.

В-третьих, недостатком ПЦМ  является «забывчивость» систем управления. Имеется в виду ситуация, когда на каком-то этапе своего развития системы управления начинают утрачивать связь с проблемами, для решения которых создавались. Специалисты связывают это с тем, что такая связь первоначально не была учтена в полной мере при создании системы, определении её границ, структуры, функций и т. д. Кроме того, часто наблюдается несоответствие затрачиваемых ресурсов социальной значимости проблемы, что не способствует ее успешному решению.

В-четвертых, это – отсутствие адекватных методик расчёта экономической эффективности программ. В результате невозможно объективно обосновать необходимость создания программы и соответствующей системы управления для решения какой-либо конкретной проблемы.

В-пятых, недостатком ПЦМ  является недостаточная оперативность. Иногда с момента появления проблемы до момента реализации программы по ее решению проходят многие годы, в течение которых обществу наносится невосполнимый ущерб от игнорирования проблемы. Например, десятилетиями замалчивалась проблема охраны окружающей среды, пока наконец не были созданы специальные программы. Рано или поздно проблемы всё равно "всплывают на поверхность", однако очевидно, что чем раньше та или иная проблема будет обнаружена и решена, тем больший ущерб удастся предотвратить.

Таким образом, программно-целевой  метод имеет как преимущества при применении, так и недостатки. Все недостатки программно-целевого планирования связаны с недостаточностью научной базы по данному вопросу. Следовательно, для оптимизации  процесса программно-целевого планирования необходимы дальнейшие и более глубокие научные разработки в этой области.

2. Практика использования программно-целевого метода планирования расходов бюджетов в современной России  

Программно-целевой метод  планирования и управления предполагает определенную документальную базу. Основным документом, характеризующим социально-экономические  процессы в России с точки зрения планирования и определяющим регулирующую роль государства, являются прогнозы социально-экономического развития на соответствующие периоды. Их содержание выходит за рамки чистых прогнозов, т. к. они содержат реальные предложения по воздействию на экономику  страны. Более конкретными плановыми  документами являются комплексные  целевые программы [9, с.112].

Целевая комплексная программа  – это документ, в котором отражаются цель и комплекс производственных, научно-исследовательских, организационно хозяйственных, социальных и других заданий и мероприятий, направленных на решение наиболее эффективным  путем экономических проблем  и увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления [17, с. 206].

По содержанию целевые  комплексные программы можно  разделить на несколько видов (Приложение 3).

Разработка ЦКП с использованием программно-целевого метода осуществляется в определенной последовательности (Приложение 4).

Концепция целевой программы  должна включать следующие разделы:

• обоснование соответствия целей и задач целевой программы целям и задачам развития экономики и социальной сферы субъекта;
• обоснование целесообразности разработки целевой программы;
• характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода;
• возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы;
• ориентировочные сроки, а в случае необходимости - этапы решения проблемы программно-целевым методом;
• предложения по целям и задачам целевой программы, целевым индикаторам и показателям, позволяющим оценивать ход реализации целевой программы по годам;
• предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности от реализации целевой программы;
• предложения по исполнителям целевой программы;
• предложения о разработчике целевой программы и исполнителе-координаторе целевой программы;
• предложения по основным направлениям финансирования целевой программы; общие принципы и механизмы формирования мероприятий целевой программы.

Целевые программы бывают трех типов: федеральные, региональные и местные. Также в рамках программно-целевого метода планирования расходов бюджета  выделяют Федеральную адресную инвестиционную программу (ФАИП) и Целевые программы ведомств.

Более подробная информация в рамках данной курсовой работы представлена по вопросам структуры и динамики финансирования ФЦП и ФАИП.

Федеральные целевые программы  являются эффективным инструментом реализации государственной экономической  и социальной политики, особенно при  решении долгосрочных задач и  реализации крупных инфраструктурных проектов.

Финансирование федеральных  целевых программ (ФЦП) – это финансирование увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам исполнения комплексов научно исследовательских, опытно конструкторских  производственных, социально экономических, организационно хозяйственных и  других мероприятии, обеспечивающих эффективное  решение задач в области государственного экономического, экологического, социального  и культурного развития РФ. Финансирование подготовки проектов целевой программы  и концепций осуществления программной проблемы, разработка которых осуществляется по решению Правительства РФ, производится за счет средств, предусмотренных в разделе «Прочие статьи» федерального бюджета. Утвержденные целевые программы реализуются за счет средств федерального бюджета, привлекаемых для выполнения этих программ внебюджетных источников, средств бюджетов субъектов РФ.

К внебюджетным источникам привлекаемым для финансирования целевых  программ, могут относиться: взносы участников реализации программ; целевые  отчисления от прибыли предприятий, заинтересованных в осуществлении  программ; кредиты банков, средства фондов и общественных организации, зарубежных инвесторов, заинтересованных в реализации программ, и другие поступления. Источником финансирования целевых программ могут являться инвестиционные и конверсионные  кредиты, а также целевые кредиты  банков под государственные гарантии.

В последние годы на федеральном  уровне проводилась работа с федеральными целевыми программами, направленная на закрепление позитивных тенденций, наметившихся в этой сфере в результате комплекса мер, определенных в Бюджетных  посланиях Президента РФ и соответствующих  решениях Правительства РФ. Реализация ФЦП была направлена прежде всего  на комплексное и системное решение  среднесрочных и долгосрочных задач  экономического и социального развития страны по приоритетным направлениям.

В 2009 – 2011 годах в рамках федеральных целевых программ осуществлялась: поддержка реформ в сфере образования и здравоохранения; реформа судебной системы; формирование рынка доступного жилья; модернизация АПК и создание условий для его устойчивого развития; строительство и совершенствование стратегически важных для страны объектов транспорта; поддержка государством реализации крупных транспортных инфраструктурных проектов; осуществление инновационных проектов и программ технологического профиля; поддержка секторов экономики с высоким инновационным потенциалом (авиационно-космическая промышленность, информационно-коммуникационные технологии) и др.

В 2009 году было реализовано 52 целевые программы, в рамках которых  были профинансированы 47 подпрограмм. В последующем году наблюдался рост, количества ЦП, а именно в 2010 году в РФ было реализовано 53 целевые программы: программа «Жилище» на 2002-2010 годы, программа «Социальное развитие села до 2012 года», программа «Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)», федеральная целевая программа развития образования на 2006-2010 годы, программа «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 годы», президентская программа «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» и многие другие (Приложение 5).  В 2011 году было реализовано уже 57 ФЦП, что свидетельствует о весьма положительной динамике. Количество подпрограмм при этом было уменьшено с 47 (2009 год) до 42 (2011 год). Объем бюджетного финансирования федеральных целевых программ вырос с 479 818, 3697 млн. рублей (2009 год) до 571 537, 2049 млн. рублей (2011 год).