Программно-целевой метод планирования расходов бюджета и перспективы его использования в России

Наряду с созданием финансовых стимулов для распространения программно-целевых  методов планирования, необходимо создать  и поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ведомственных  целевых программ путем расширения их полномочий в администрировании  программных расходов по сравнению со «сметными» расходами (с учетом и в рамках мер по упорядочиванию бюджетной классификации, изложенных в соответствующем разделе Концепции).

Также следует отметить тот факт, что долгосрочной целевой программой, реализуемой за счет средств федерального бюджета, может быть предусмотрено  предоставление субсидий бюджету субъекта РФ. При этом условия предоставления и методика расчета указанных  межбюджетных субсидий устанавливаются  программой, а перечисление субсидии осуществляется на основе заключенного от имени Российской Федерации госзаказчиком  программы и администрацией субъекта РФ соглашения. Также используются субсидии на софинансирование объектов капитального строительства государственной  собственности субъектов РФ [5, с. 143-144].

Следует предположить, что бюджетная  реформа в стране, в частности, в контексте совершенствования  практики программно-целевого управления и бюджетирования и далее будет  ориентироваться на повышение роли инструмента бюджетных субсидий. Ряд важных направлений решения  этой задачи предусмотрены в таком  документе, как «Программа повышения  эффективности бюджетных расходов до 2012 года». Программа нацелена на усиление роли инвестиционного механизма  бюджетных субсидий, а также акцентируется  на необходимости консолидировать  субсидии бюджетам субъектов РФ в  рамках долгосрочных целевых программ в сферах совместного ведения  Российской Федерации и ее субъектов. Дальнейшее развитие системы предоставления бюджетных субсидий должно происходить  не только в русле приоритетных задач  реформирования, но и становиться  важным стимулирующим элементом  социально-экономического развития субъектов.

Основными направлениями дальнейшего  совершенствования системы межбюджетного  субсидирования являются следующие[26]:

• Предоставляемые субсидии должны реализовывать свою сущность как целевые трансферты. При этом цели, на которые направляются субсидии, необходимо четко связывать с показателями эффективности использования данных средств в рамках целевых программ. Иными словами, данные цели должны быть хорошо формализованы и легко измеримы.
• Субсидии в перспективе утратят свою роль в качестве средств, выравнивающих уровень бюджетной обеспеченности субъектов РФ, которая дублирует функции дотаций. В связи с этим цели субсидирования в полной мере могут стать постоянными и долгосрочными.
• Параллельно с упорядочением субсидий должны устанавливаться четкие критерии оценки эффективности федерального субсидирования данных программ. В этих целях необходимо разработать соответствующие методические рекомендации (типовую программу и критерии оценки ее реализации), а также рассмотреть возможность создания финансовых стимулов для повышения качества и результативности указанных программ путем предоставления субсидий регионам на конкурсной основе.
• Субсидии должны стать равнодоступным инструментом для всех субъектов бюджетного планирования, отвечающих условиям получения субсидии.

Таким образом, в рамках данного  направления предлагается реализовать следующие меры:

1. внести изменения и дополнения в нормативные правовые акты, регулирующие порядок разработки, реализации и оценки результативности федеральных целевых программ;
2. определить порядок разработки, реализации и оценки результативности ведомственных целевых программ;
3. определить порядок разработки и реализации бюджетных целевых программ с введением процедур конкурентного распределения ассигнований в зависимости от их результативности и эффективности администрирования;
4. акцентировать внимание на необходимости консолидировать субсидии бюджетам субъектов РФ в рамках долгосрочных целевых программ в сферах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Совершенствование в рамках нового формата бюджета различных  инструментов программно-целевого планирования (федеральных целевых программ, приоритетных национальных проектов) позволит более  четко определить приоритеты, цели и результаты использования бюджетных средств, установить индикаторы, характеризующие их достижение, организовать на постоянной основе мониторинг эффективности бюджетных расходов.

Указанные предложения позволят обеспечить повышение эффективности  реализации федеральных целевых  программ как инструмента бюджетных  инвестиций и решить наиболее важные социально-экономические задачи развития Российской Федерации.

 

 

 

Заключение

 

Подводя итоги проведенного исследования можно сделать вывод о том, что роль программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета, получившего широкое распространение во всем мире как эффективного инструмента решения разнообразных задач, продолжает неуклонно возрастать. Внедрение программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета меняет не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления расходами бюджета, переориентируя ее на повышение эффективности управления бюджетами в целом.

При этом программно-целевое  планирование и финансирование расходов бюджета как инструмент управления расходами бюджета используется на всех стадиях бюджетного процесса:

• при планировании и прогнозировании расходов бюджета на реализацию целевых программ в процессе составления проектов бюджетов, их рассмотрения и утверждения;
• при выделении бюджетных ассигнований на финансирование мероприятий целевых программ в процессе исполнения бюджетов;
• в рамках применения систем мониторинга и финансового контроля за всеми средствами, выделенными на конкретную программу с целью достижения установленных в программе результатов.

Следует подчеркнуть, что  программно-целевое планирование и  финансирование расходов бюджета как  любой инструмент управления включает не только разработку планового задания, но и его реализацию.

В этой связи можно сделать  вывод о том, что сфера применения программно-целевого метода ограничивается использованием в качестве инструмента  государственного финансового регулирования  при решении конкретных крупномасштабных социально-экономических проблем, когда  требуется принятие особых мер, сочетание  действий органов власти, организаций  и привлечение бюджетных и  внебюджетных средств. В свою очередь, эффективность программно-голевого планирования и финансирования расходов бюджета должна оцениваться с точки зрения его влияния на социально-экономическое развитие государства, реализацию стратегических национальных приоритетов, т.к. эффективная система государственного регулирования социально-экономических процессов характеризуется позитивным воздействием на темпы экономического роста, безработицу и инфляцию.

Программно-целевое планирование и финансирование расходов бюджета  позволяет:

• на этапе планирования - выбирать наиболее предпочтительные варианты социально-экономического развития в целевом, отраслевом и территориальном аспектах на основе сопоставления конечных общественно значимых результатов и объемов запланированных расходов бюджета;
• на этапе финансирования - своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и объем использованных для их достижения ресурсов и эффективно применить меры оперативного управления бюджетом.

Как было отмечено в работе, наряду с преимуществами и отличительными особенностями данного метода, имеются  и некоторые недостатки.

Анализ порядка программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета свидетельствует, что: при  разработке программ не всегда четко  формулируется приоритетная цель; отсутствуют  количественно определенные критерии и индикаторы оценки их достижения, показатели для мониторинга и  оценки эффективности расходов на реализацию целевых программ; существует дублирование функций субъектов программно-целевого планирования, недостаточно четко определены их полномочия; при определении объемов  бюджетных ассигнований из федерального бюджета на реализацию целевых программ при составлении проекта бюджета  ориентиром являются проектировки изменений  предельных объемов бюджетных ассигнований федерального бюджета на исполнение действующих расходных обязательств в очередном финансовом году и  первом году планового периода и  проектировки предельных объемов бюджетных  ассигнований федерального бюджета  на исполнение действующих расходных  обязательств во втором году планового периода, устанавливаемые Министерством финансов Российской Федерации, что не соответствует требованиям ст. 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации; порядок финансирования целевых программ не предусматривает использования самостоятельных механизмов, встраивается в стандартные процедуры бюджетного процесса, что затрудняет и снижает эффективность финансирования и реализации работ с длительными циклами выполнения, процедуры финансирования ФАИП и ведомственных целевых программ не имеют четкой нормативно-правовой регламентации; механизм мониторинга хода реализации целевых программ предусмотрен только для ФЦП, по ВЦП и непрограммной части ФАИП носит формальный характер.

Таким образом, можно сделать  вывод о том, что указанные недостатки не позволяют реализовать все преимущества программно-целевого метода планирования расходов бюджета и снижают эффективность расходов на реализацию бюджетных целевых программ. Все это свидетельствует о необходимости поиска дальнейших путей развития и совершенствования данного метода планирования расходов бюджетов в РФ, позволяющего решать социально-экономические проблемы, с которыми не могут справиться механизмы рыночного саморегулирования.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список использованных источников

 

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 31.07.1998 г., № 145-ФЗ (ред. от 3.12.2011 г.). – Информационно-правовая система «Эксперт-Гарант». – Версия от 11.01.2012 г.
2. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г., № 249 (с изменениями от 23 декабря 2004 г., 6 апреля 2011 г.). – Информационно-правовая система «Эксперт-Гарант». – Версия от 11.01.2012 г.
3. Александров И.М. Бюджетная система РФ: учебник, 2-е издание /И.М. Александров М.: Дашков и Ко, 2010. – 483 с.
4. Балдина С.В. Бюджетный учет в Российской Федерации: учебник для вузов /С.В.Балдина. – М.: МЦФЭР, 2009. – 761 с.
5. Бексултанов К.Б. Субсидарные механизмы в реализации программно-целевых методов управления и бюджетирования // Экономика и управление. – 2010. – № 10. – С.141-144.
6. Борисов Е.Ф. Экономическая теория: Учебник. /Е.Ф. Борисов, - М.:Юрист, 2009. – 417 с.
7. Булавин И.В. Анализ качества программно-целевого планирования в условиях реализации социально-экономической стратегии региона // Региональная экономика: теория и практика-2008. – № 6. – С. 17-28.
8. Воронин Ю.М., Степашин С.В. Бюджетная система Российской Федерации: вопросы теории и практики». – М.: Издательство «Форгрейфер», 2008 – 539 с.
9. Вышегородцев М.М. Управление бюджетом: учебник для вузов / М.М. Вышегородцев. - М.: Дис, 2010. – 380 с.
10. Гончаров А.И. Совершенствование учета программно-целевых ассигнований федерального бюджета в национальных проектах / А. И. Гончаров, С. А. Деребизова    // Финансы и кредит. - 2009.- № 19. - С. 22-27.
11. Грузнов А. Бюджетирование, ориентированное на результат, на субфедеральном уровне: реалии и перспективы // Бюджет. — 2009. — №8. — с. 33–35.
12. Кудрявцев А.А. Совершенствование программно-целевого планирования и финансирования расходов бюджета/ Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. – М., 2009. – 184 с.
13. Кузык Б.Н., Кушлин В.И., Яковец Ю.В. Прогнозирование, стратегическое планирование и национальное программирование: Учебник. – 2-е изд. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2009. – 576 с.
14. Лаан Ж. Реализация федеральных целевых программ: механизм управления // Экономист.- 2007. – № 11. – С. 31-34.
15. Лукина В.Д. Совершенствование программно-целевого финансирования в условиях реформирования бюджетного процесса / Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. – М., 2007. – 158 с.
16. Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник / И.Н. Мысляева. - М.: Инфра, 2009. – 534 с.
17. Поспелов Г.С. Программно-целевое планирование и управление: Учебное пособие / Г.С.Поспелов, В.А.Ириков. - М: Экспо, - 2009. - 440 с.
18. Райзберг Б.А. Программно - целевое планирование и управление: учебное пособие для ВУЗов / Б.А.Райзберг, А.Г.Лобко. - М: Инфра-М, 2010.– 384 с.
19. Рапопорт B.C. Объективные предпосылки и основные положения целевого управления: учебное пособие / В.С.Рапопорт, Л.В.Родионова. - М.: Мысль, 2011. – 412 с.
20. Руднева Е.В. Целевые комплексные программы: организационно экономический механизм: учебное пособие для ВУЗов / Е.В. Руднева. -М.: Наука, - 2010. – 119 с.
21. Стефанов Н.Г. Программно-целевой подход в управлении. Теория и практика: Учебник /Н.Стефанов, К.Симеонов, К.Костев, С.Качаунов. - М: «Прогресс», 2009. – 315 с.
22. Финансы, денежное обращение и кредит: Учебное пособие. /Под ред. Сенчагова В.К., Архипова А.И. - М.: Проспект, - 2009. – 416 с.
23. Швецов Ю.Г., Миркина И.В. Целевые программы как инструмент управления государственными расходами // Финансы. – 2009. – № 4. – С. 15-17.
24. Экономическая теория: Учебник / Под ред. А.Г.Грязновой, Т.В. Чечелевой. – М.: Издательство «Экзамен», 2009. – 592с.
25. Эффективность бюджетных расходов на муниципальном уровне / Под ред. А.М. Лаврова. — М.: Издательство «Весь Мир», - 2009. - 171 с.
26. Министерство финансов РФ [Электронный ресурс]: Программа повышения эффективности бюджетных расходов до 2012 года: Проект от 19 февраля 2010 года. – Официальный сайт Министерства финансов РФ, 2008. - Режим доступа: htpp:// www.minfin.ru
27. Официальный сайт Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития РФ. Федеральная адресная инвестиционная программа России, 2008. - Режим доступа: http://faip.economy.gov.ru
28. Официальный сайт Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений Минэкономразвития РФ. Федеральные целевые программы России, 2008. - Режим доступа: http://fcp.economy.gov.ru

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ПЦМ способствует структурным сдвигам в экономике  и финансовой стабилизации, а также  позволяет решать другие задачи, к  которым, в частности, относятся []:

проверка решений органов власти на предмет соответствия среднесрочной и долгосрочной финансовой стратегии государства;

обеспечение преемственности государственной финансовой политики и повышение фискальной дисциплины;

повышение прозрачности и эффективности бюджетного процесса;

экономия времени и иных ресурсов, расходуемых на составление проектов бюджетов.

 

Методологические  принципы ПЦМ

Применение метода только в случаях, когда процессы рыночного саморегулирования не позволяют решать конкретные проблемы и необходимо прямое государственное финансовое воздействие на процессы социально-экономического, особенно инновационного, территориального, развития государства.

Увязка целей и мероприятий, планируемых и финансируемых программно-целевым методом, со стратегическими государственными приоритетами, национальными программами и национальными проектами, что позволит обеспечить дополнительный, синергетический эффект.

Разработка технологии ПЦМ, процедуры которого встроены в бюджетный процесс и имеют четкую организационно-правовую основу.

Оценка непосредственных, конечных и финансовых результатов использования программно-целевого метода для решения конкретной проблемы, что требует формирования системы мониторинга и использования его результатов в процессе управления расходами бюджета.

 

 

 

 

 

Технология ПЦМ
Оценка целесообразности использования ПЦМ	Необходимость ПЦМ возникает, если поставленная социально-экономического развития не может быть достигнута в рамках действующей организационной  структуры планирования и управления.
Построение «дерева целей» для каждой программы	Для каждой программы должно строится «дерево целей», при этом каждая цель должна быть определена не в общих, не поддающихся контролю понятиях, а в конкретных показателях, имеющих количественное измерение  и сроки их достижения, чтобы ежегодно можно было оценить степень достижения целей и скорректировать систему  мероприятий по достижению цели.
Формирование системы показателей, характеризующих результативность программы  и эффективность расходов на ее реализацию	ПЦМ как инструмент управления расходами бюджета включает в  процесс планирования и финансирования расходов бюджета установление как  качественных, так и количественных результатов, которые должны быть достигнуты по итогам реализации той или иной программы. Поэтому при использовании  ПЦМ на каждом этапе бюджетного процесса должна оцениваться степень достижения запланированных результатов и объем использованных для их достижения ресурсов.
Формирование целевой программы	Программа формируется как  плановый документ, который характеризуется  следующими чертами: формирование как единого объекта управления с помощью ПЦМ; ориентация на конечный результат, учет всех факторов, необходимых для достижения поставленных целей; определение перечня мероприятий, ресурсов и организационных условий, необходимых и достаточных для достижения поставленных целей; утверждение нормативно-правовым актом.
Создание организационного механизма реализации программы	В связи с комплексностью и сложностью задач, решаемых с помощью  бюджетных целевых программ, невозможностью достижения программных елей в рамках сложившейся организационной структуры управления необходимо формирование специальных организационных структур, ответственных за разработку и реализацию.
Финансирование целевой программы	ПЦМ предполагает системное  выделение денежных средств в  соответствии с утвержденными целевыми программами и предусматривает  создание особого организационно-процедурного механизма, обеспечивающего своевременное, в полном объеме, в установленные  сроки финансирование мероприятий  целевой программы. Это обеспечивает не только достижение целей программы  но и эффективность расходов бюджета.
Оценка и распределение программных рисков	Оценка рисков может проводиться  на основе рассмотрения каждого программного мероприятия как проекта (инвестиционного, инновационного, социального и т.п.), разработки и сравнения альтернативных программ и проектов достижения поставленных целей. Распределение рисков достигается  за счет объединения финансовых и  материальных ресурсов государственных  и негосударственных участников программно-целевого финансирования расходов бюджета.
Мониторинг и оценка эффективности реализации программы	Обязательной процедурой программно-целевого финансирования как инструмента управления расходами являются мониторинг и оценка эффективности реализации целевой программы, контроль за выполнением поставленных при планировании задач на основе качественных и количественных индикаторов, а также обязательная корректировка параметров программы по результатам фактического выполнения промежуточных целей. Такой механизм позволяет отсекать неэффективные (как с экономической, так и с социальной точки зрения) мероприятия и статьи расходования бюджетных средств.