Программно-целевой метод планирования расходов бюджета и перспективы его использования в России

Таким образом, темп роста  по данному показателю составил 19,12%, что является положительным результатом  деятельности Правительства РФ. Однако в 2010 году наблюдалось небольшое  снижение объемов финансирования. Уровень 2010 года (461 337,4866 млн. руб.) оказался ниже показателя за 2009 год на 3,85%.

Экономическая структура  расходов на реализацию ФЦП является рациональной: расходы на прочие нужды  снижаются, а расходы на НИОКР  и ГКВ продолжают расти из года в год. Сложившаяся структура  расходов соответствует стратегической цели государственной политики, связанной  с обеспечением инновационного развития экономики страны, стимулирует внедрение  новых технологий и повышение  роли науки в социально-экономическом  развитии РФ.

Все ФЦП реализуются в  рамках 9 разделов: «Развитие высоких  технологий», «Жилье», «Транспортная  инфраструктура», «Дальний Восток», «Село», «Соц. инфраструктура», «Безопасность», «Развитие регионов», «Развитие  государственных институтов». Распределение  количества ФЦП по разделам представлено в Приложении 6. Исходя из представленной информации можно сделать вывод о том, что на протяжении всего рассматриваемого периода наибольшее количество ФЦП было реализовано в рамках раздела «Безопасность» (16-17 программ), «Развитие высоких технологий» (10-12 программ), «Социальная инфраструктура» (9-11 программ). Таким образом, на эти разделы приходится от 67,92% (в 2010 году) до 70,18% (в 2011 году).

Если же рассматривать  бюджетное финансирование ФЦП в  разрезе приоритетов (разделов), то можно сделать следующие выводы (Приложение 7):

1. наибольший удельный вес в общем объеме финансирования приходится на раздел «Транспортная инфраструктура», в рамках которого реализуется только 1 целевая программа. В 2010 г. финансирование составило 237  911,95 млн. руб., а в 2011 году – 281  332,88 млн. руб. Таким образом, на долю одну целевой программы приходится 30,36% (2011 год) – 30,82% (2010 год) от общей суммы финансирования;
2. на втором месте по объему финансирования находится раздел «Развитие высоких технологий» (21,44% в 2010 г. – 23,52% в 2011 г.);
3. на третьем месте по объему финансирования  в 2010 году находился раздел «Дальний Восток» (98 108,77 млн. руб.), в 2011 году – «Безопасность» (103 510,69 млн. руб.).

Ранжирование ФЦП по объемам  бюджетного финансирования в 2011 г. изменилось по сравнению с 2010 г. (Приложение 8).  Произошли небольшие изменения лишь в порядке лидирующих программ по объемам финансирования. При этом их перечень остался прежним.

Доля ФЦП в расходной  части бюджета до 2010 года постепенно снижалась, что связанно с последствиями  финансово-экономического кризиса (Приложение 9). При этом в связи со стабилизацией экономики доля ФЦП в расходной части бюджета начала расти и составила 8,41%, что лишь на 0,04% меньше уровня 2009 года.

Существенным недостатком, влияющим на реализацию федеральных  целевых программ, является неравномерность  использования в течение финансового  года выделенных средств, связанная  с поздним доведением лимитов  бюджетных обязательств на текущий финансовый год, заключением договоров и предъявлением к оплате актов выполненных работ (Приложение 10).

Использование предусмотренных  средств по значительному количеству программ начинается во втором полугодии, при этом в IV квартале используется до 50% годовых назначений.

Структура расходов на финансирование федеральных целевых программ по источникам (средства федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, внебюджетные средства) зависит от каждой конкретной программы, но в целом можно отметить, что в настоящее время внебюджетные средства в основном направляются на финансирование ГКВ, большая часть средств субъектов РФ идет на финансирование прочих расходов, а НИОКР финансируется за счет средств федерального бюджета.

Динамика объема средств  на софинансирование ФЦП представлена в Приложении 11. Наибольший удельный вес в общем объеме софинансирования занимают именно внебюджетные источники. На их долю приходилось в 2010 г. 84,72%, а в 2011 г. уже 85,10%.

В Российской Федерации бюджетные  инвестиции в объекты капитального строительства за счет средств федерального бюджета осуществляются в соответствии с Федеральной адресной инвестиционной программой (далее - ФАИП). Федеральная  адресная инвестиционная программа, являющаяся составной частью федерального бюджета  на очередной финансовый год и  плановый период, определяет объемы расходов на финансирование государственных  капитальных вложений, предусматриваемых  на реализацию федеральных целевых  программ (программная часть), а также  на решение отдельных важнейших  социально - экономических вопросов, не включенных в эти программы, на основании предложений, одобренных Президентом РФ либо Правительством РФ (непрограммная часть).

Анализ динамики расходов федерального бюджета на реализацию ФАИП в 2006 – 2010 гг. позволяет говорить о (Приложение 12):

• четко выраженной тенденции их роста в абсолютом выражении, что отражает повышение значимости программ как инструмента финансирования государственных капитальных вложений;
• постепенном снижении их объемов в 2009 - 2010гг., в том числе в связи с окончанием сроков реализации принятых федеральных целевых программ (например, федеральной целевой программы Модернизация транспортной системы России).

При этом остается актуальной проблема, связанная с тем, что доля непрограммной части ФАИП остается неоправданно высокой. В 2006 - 2010 гг. непрограммные расходы превышают в среднем 30% от общего объема финансирования ФАИП, что не соответствует требованию расширения использования программно-целевых методов в бюджетном планировании и финансировании. Доля непрограммной части в общих расходах на финансирование ФАИП снижается с 40,3 % в 2007 г. до 29,3 % в 2008г., однако к 2010 г. она увеличивается до 37,81 %. В дальнейшем рост непрограммной части ФАИП может привести к снижению эффективности бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства.

Если рассмотреть изменения  структуры финансирования ФАИП по комплексам (Приложение 13), то можно отметить, что  наибольшее снижение происходит в объемах  финансирования специального комплекса, в то время как инвестиции в  социальный  и производственный комплексы снижаются незначительно, а в некоторые периоды даже растут.

Как свидетельствует практика, необходимо совершенствовать нормативно-правовое и методическое обеспечение механизма реализации целевых программ, разрабатывать методики оценки эффективности бюджетных инвестиции, повышать действенность контроля за отбором и реализацией программ. Основные перспективы развития и пути совершенствования программно-целевого метода планирования и финансирования расходов бюджета изложены далее.

3. Перспективы развития программно-целевого метода планирования расходов бюджетов в РФ

Основное направление реформы  бюджетного процесса – переход к  преимущественно программно-целевым  методам бюджетного планирования, обеспечивающих прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования  в соответствии установленными приоритетами государственной политики [2].

За 2004-2009 гг. субъекты бюджетного планирования выполнили большинство из намеченных в Концепции мероприятий. Например, в ежегодную практику вошло составление  главными распорядителями бюджетных  средств докладов о результатах  и основных направлениях деятельности. Отдельными главными распорядителями  бюджетных средств разработаны  ведомственные целевые программы, была усовершенствована методика разработки и реализации федеральных целевых  программ [5, с. 141-142].

Основные условия, обеспечивающие эффективность применения программно-целевого метода планирования и финансирования расходов бюджета представлены в  Приложении 14.

В настоящее время программно-целевое  бюджетное планирование на федеральном  уровне осуществляется в форме федеральных  целевых программ, а также Федеральной  адресной инвестиционной программы. Однако, несмотря на реализуемые в последнее  время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных  целевых программ, сложившаяся процедура  и методология их разработки и  реализации не полностью соответствуют  требованиям программно-целевого метода планирования.

Цели и ожидаемые результаты многих программ сформулированы аморфно, без сколько-нибудь четких критериев  и индикаторов оценки степени  их достижения, значительная часть  федеральных целевых программ ориентирована  на функции, не относящиеся к компетенции  федеральных органов власти, отсутствуют  четкие процедуры финансового обеспечения (в том числе - увязка между бюджетными и внебюджетными источниками) и соблюдение жестких бюджетных ограничений (соответствие предполагаемых ассигнований на реализацию действующих программ реально имеющимся ресурсам), административная ответственность за реализацию той или иной программы в большинстве случаев размыта между несколькими ведомствами.

В результате средства, выделяемые на большинство федеральных целевых  программ, с одной стороны, фактически являются разновидностью дополнительного  «сметного» финансирования выполняемых  министерствами и ведомствами текущих  функций, а с другой – практически  постоянно подвергаются изменениям, оправдывая тем самым аморфность формулировок целей и результатов  программ и недостаток ответственности за их достижение [10, с. 24-26].

Для устранения этих недостатков необходимо внесение изменений и дополнений в нормативные акты Правительства  Российской Федерации, регламентирующие порядок разработки, утверждения  и реализации федеральных целевых  программ, а также улучшение соответствующих  процедур внутри министерств и ведомств.

Количество федеральных целевых  программ должно быть существенно сокращено. При этом данный процесс не должен идти по пути включения формально  ликвидируемых программ в качестве подпрограмм сохраняемых программ. В существующих условиях большинство  федеральных целевых программ без  ущерба могут быть преобразованы  в ведомственные программы. Федеральные  целевые программы должны быть сосредоточены  на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и (или) структурных  проектов, направленных на решение  проблем, входящих в сферу компетенции  федеральных органов власти. Объем  ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых  результатов (выделение заранее  определенной их части может быть обусловлено привлечением внебюджетных ресурсов), а сокращение или прекращение  выделения ассигнований должно происходить  по формализованной процедуре в  соответствии с четкими и прозрачными  критериями оценки программ [11, с. 33-34].

В то же время федеральные целевые  программы не должны рассматриваться  в качестве единственно возможной  формы программно-целевого бюджетного планирования. Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемым в настоящее время  по «сметному» принципу. Расширение сферы  его применения возможно и целесообразно  не только и столько за счет увеличения количества и (или) объемов финансирования федеральных целевых программ, сколько  путем преобразования в соответствии с установленными Правительством Российской Федерации принципами и требованиями администрируемых субъектами бюджетного планирования «сметных» расходов в ведомственные программы, имеющих четкие цели, количественно измеримые результаты, систему оценки и индикаторы их достижения и т.д.

Исходя из этого, федеральные и  ведомственные целевые программы  должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных  целевых программ.

С точки зрения организации бюджетного процесса именно ведомственные целевые  программы как основная форма  реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, к числу которых  относятся: четкая привязка к функциональной и ведомственной классификации  и, как следствие, упрощение процедуры планирования и отчетности; сосредоточение ответственности за результаты и полномочий по реализации у одного администратора; возможность повышения статуса в случае соответствия определенным критериям в ФЦП [5, с. 142-143].

В данной связи своевременным и  логичным шагом стало принятие постановления Правительства РФ «О развитии программно-целевых инструментов бюджетного планирования», которое предусматривает единую классификацию видов целевых программ, регламентацию процесса разработки, утверждения, реализации, оценки эффективности реализации и финансового контроля реализации каждого вида целевых программ.

Вне зависимости от их статуса, к  бюджетным целевым программам следует  применять конкурентные принципы распределения  бюджетных ассигнований, что означает:

• распределение основной части ассигнований бюджета «принимаемых» обязательств только между новыми или действующими бюджетными программами в зависимости от формализованной оценки их обоснованности и результативности, а также соответствия приоритетам государственной политики;
• учет при распределении ассигнований бюджета «принимаемых» обязательств средней оценки программ, администрируемых соответствующим субъектом бюджетного планирования;
• возможность сокращения или досрочного прекращения бюджетных целевых программ в случае несоответствия заранее установленным промежуточным критериям и индикаторам результативности с соблюдением процедур расторжения договоров (соглашений).