Распределение федеральной финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации

       Средства  ФФПР разделяются на две части.

       Первая  часть ФФПР (80 %) распределяется между субъектами Российской Федерации, для которых приведенные к сопоставимому виду удельные валовые налоговые ресурсы не превышают средний по Российской Федерации показатель,пропорционально отклонению приведенных удельных валовых налоговых ресурсов отсреднего по субъектам Российской Федерации уровня.

       Вторая  часть ФФПР (20 %) распределяется таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимому виду удельные валовые налоговые ресурсы наименее обеспеченных регионов (после распределения первой части ФФПР) до одного и того же, максимально возможного при заданном объеме ФФПР, уровня.

       Практически указанное деление средств ФФПР на две части является целесообразным, хотя пропорция 80:20 не является достаточно обоснованной, т. к. за годы существования ФФПР его средства делились и по принципу распределения его нынешней первой части, и по принципу распределения второй части.

       Практика  показала, что используемый по отдельности  каждый из этих способов содержал в себе принципиальные недостатки. Так, при распределении средств ФФПР только пропорционально отклонению региональных удельных валовых налоговых ресурсов от среднего, наименее обеспеченные субъекты Российской Федерации получали слишком мало средств, и им приходилось перечислять дополнительную финансовую помощь из федерального бюджета, но уже исходя из фактической потребности в средствах и финансовых возможностей федерального бюджета. При распределении средств ФФПР, исходя только из доведения удельных валовыхналоговых ресурсов до одного уровня, региональные власти утрачивали стимулы к рациональной бюджетной политике, поскольку включение субъекта Российской Федерации в число получателей средств ФФПР гарантировало определенный уровень бюджетной обеспеченности.

       В настоящее время основной проблемой  повышения действенности (эффективности) предоставления регионам финансовой помощи является отсутствие объективного экономического расчета для перераспределения средств между регионами, поскольку в разных регионах имеет место разное соотношение объемов зачисленных с их территории в федеральный бюджет налогов и полученной финансовой помощи. Это касается не только дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, составляющих основу ФФПР, но и финансовой помощи в целом.

       В действующем законодательстве проблема обоснования объемов предоставляемой регионам дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности на концептуальном уровне решена. Статья 135 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает предоставление региональным бюджетам финансовой

       помощи  на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, которая определяется “на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты”. При внедрении названных нормативов финансовая помощь региональным бюджетам должна обеспечить минимальные государственные социальные стандарты, провозглашенные Конституцией Российской Федерации. Однако Правительство Российской Федерации до настоящего времени в целом не разработало указанные социальные стандарты и необходимые для этого нормативы их финансирования

       Правительством  Российской Федерации утверждены лишь федеральные нормативы стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг.В условиях отсутствия социальных стандартов объемы дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности (объемы ФФПР) определяются исходя не из реальных потребностей регионов в финансовых средствах, а из условно определяемой доли доходов федерального бюджета, которая может быть направлена на этот вид финансовой помощи. В последние годы это 14 % налоговых доходов федерального бюджета (за исключением платежей, находящихся в ведении таможенных органов). На практике из года в год складывается ситуация, когда средств ФФПР для

       обеспечения минимально необходимых расходов регионов не хватает. В 2002 и 2003 годах регионам выделялись дополнительные средства путем внесения изменений в Федеральный закон “О федеральном бюджете”.

       При оценке эффективности механизма  распределения федеральной финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации из ФФРП были проанализированы порядок расчета индекса налогового потенциала и порядок расчета индекса бюджетных расходов, как составных частей методики распределения средств ФФПР.

       Суть  расчета индекса налогового потенциала основывается на прогнозе, что уровень налоговой нагрузки в отдельно взятой отрасли экономики и в отдельно взятой отрасли или подотрасли промышленности должен быть одинаковым на всей территории страны.

       Поэтому для того, чтобы определить налоговый  потенциал регионов необходимо сначала рассчитать уровень налоговой нагрузки в отраслях экономики и промышленности в среднем по регионам, а затем умножить эти среднероссийские уровни налоговой нагрузки на величины добавленных стоимостей в отраслях экономики и промышленности уже отдельно взятых регионов. При этом из расчетов исключить добавленную стоимость сельского хозяйства и страхования, а за величину добавленной стоимости взять среднюю за последние 3 года, по которым имеются статистические данные. Несмотря на простую идею расчета, изложение последовательности расчета налогового потенциала в методике распределения финансовой помощи из ФФПР достаточно запутанно, методика содержит в себе значительное количество последовательно рассчитываемых коэффициентов.

       Еще один недостаток методики расчета индекса налогового потенциала – не определена степень детальности, с которой должна рассматриваться отраслевая структура промышленности. В отдельных отраслях промышленности налогооблагаемая база распределена неравномерно. Поэтому с момента появления в методике средств ФФПР индекса налогового потенциала каждый год происходит уточнение состава подотраслей в отдельных отраслях промышленности.

       Результатом доработки указанной методики может  стать еще более сложная формула расчета индекса налогового потенциала региона, не отвечающая требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, включающая разные и четко не определенные коэффициенты налоговой нагрузки.

       Для расчета индекса налогового потенциала региона используется линейная зависимость между налоговыми поступлениями и величиной добавленной стоимости. Для большинства налогов это не вполне оправдано, так как существует определенная прогрессивность налогообложения, при одной и той же величине добавленной стоимости может быть разная величина прибыли. Кроме того, существуют виды налогов (на имущество, на природные ресурсы), которые лишь косвенно зависят от создаваемой в регионе добавленной стоимости, а используемая оценка различий между регионами по уровню экономического развития, измеряемого величиной валового регионального продукта (далее - ВРП), при всей своей инерционности ежегодно меняется.

       В связи с вышеизложенным, в расчете  индекса налогового потенциала целесообразно: отказаться от линейной зависимости налоговых поступлений от ВРП (необходимые критерии определять на основе статистической зависимости между этими двумя показателями); при изменении системы отчислений федеральных налогов в региональные бюджеты - оценивать изменения поступлений отдельных налогов в целом по уровням бюджетной системы и, наряду с использованием отраслевого коэффициента суммарной налоговой нагрузки, применять оценку прогнозирования региональных поступлений отдельных налогов в рамках мониторинга до практического выявления региональных экономических особенностей для определения более объективного территориального отраслевого коэффициента суммарной налоговой нагрузки; определить степень детализированности отраслевых структур промышленности. Что касается индекса бюджетных расходов, используемого в методике расчета финансовой помощи из средств ФФПР, то он учитывает затраты бюджетных средств в расчете на душу населения в конкретном субъекте Российской Федерации, с учетом региональных факторов по сравнению со средним по России уровнем, для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг.

       Суммарные бюджетные расходы субъектов  Российской Федерации рассчитываются как сумма нормативных расходов по таким отраслям, как ЖКХ, начальное и среднее общее образование, дошкольное образование, начальное и среднее профессиональное образование, здравоохранение, физическая культура и спорт, социальное обеспечение и социальная защита населения, культура и искусство, общественный транспорт, правоохранительная деятельность и государственное управление. Дополнительно учитываются расходы на реализацию федерального закона “О ветеранах”.В рассматриваемом методе расчета индекса бюджетных расходов отсутствует определение и способ получения расчетных коэффициентов. Практика показывает, что на территориях в одних случаях корректировка производится умножением на специально рассчитываемый коэффициент, в других рассматривается среднее арифметическое коэффициентов. Допущенная произвольность в расчетах вносит искажения в величину и структуру нормативов по расходным статьям в регионах и не дает ясной картины в целомпо стране.

       Таким образом, при корректировке порядка  расчета индекса бюджетных расходов целесообразно провести работу по определению региональных нормативов финансирования основных статей расходов региональных бюджетов или доработать метод оценки расходных потребностей регионов с обоснованием потребности в финансировании государственных услуг, а также значимости этих факторов при оценке нормативных расходов. 
 

       2.2.Фонд компенсаций 

       Целью Фонда компенсаций (далее - ФК) является финансовое обеспечение обязательств территориальных бюджетов по предоставлению социальных пособий и льгот различным категориям населения, установленных федеральным законодательством.

       Согласно  установленным требованиям объем  финансовых средств в ФК должен соответствовать затратам регионов на финансирование федеральных мандатов. Проведенный анализ показал, что фактический объем ФК не позволяет обеспечить даже одну пятую расходов на финансирование федеральных мандатов. В этой связи, соответствие объема ФК и федеральных мандатов произойдет только тогда, когда социальные обязательства государства будут приведены в соответствие с его бюджетными возможностями.

       Среди недостатков расчета причитающихся  регионам средств из ФК следует отметить порядок расчета средств на исполнение нормативных актов, который определяется после начала бюджетного года, что не позволяет вовремя, оптимально и эффективно использовать указанные средства.

       Ключевая  проблема ФК - ограниченные возможности  Минфина России по проверке соответствия представляемых субъектами Российской Федерации данных о численности категорий граждан, учитываемой при расчетах в рамках ФК.

       Справочно: расходы на реализацию Федерального закона “О ветеранах” дополнительно учитываются при расчете индекса бюджетных расходов в рамках методики распределения средств ФФПР. При этом из логики построения системы финансовой помощи из федерального бюджета региональным бюджетам средства на реализацию закона “О ветеранах” должны были бы предоставляться из ФК.

       Указанная проблема особенно актуальна в отношении  средств на выплату пособий гражданам, имеющим детей, что обусловлено отсутствием учета статистическими органами семей, имеющих детей, с доходами ниже прожиточного минимума, а также установлением региональными органами власти величины прожиточного минимума, применяемой для расчетов числа семей, нуждающихся в пособии. При этом система учета за доходами граждан в большинстве субъектов Российской Федерации требует дальнейшего совершенствования.

       Следствием  данной проблемы является распределение  средств ФК без учета реальной численности граждан, нуждающихся в пособиях и льготах, что приводит к выделению значительных недостаточно объективных, а в ряде случаев и искаженных объемов финансовых ресурсов бюджетам субъектов Российской Федерации, и, следовательно, к неэффективному использованию бюджетных средств.

       В этой связи, механизм распределения  федеральной финансовой помощи бюджетам

       субъектов Российской Федерации из Фонда компенсаций  станет более эффективным, если:

       - осуществить разграничение федеральных  мандатов с точки зрения определения уровня бюджета, из которого финансирование этих мандатов является наиболее оптимальным;

       - выделить мандаты, администрирование  которых целесообразно осуществлять  на федеральном уровне, и перевести их на прямое финансирование из федерального бюджета (например, льготы, не связанные с определением уровня доходов получателей);

       - финансировать из федерального  бюджета через субвенции из  ФК федеральные расходные мандаты в тех областях, где администрирование целесообразно передать на уровень субъектов Российской Федерации;