Государственный учет жилищного фонда

Журнал "Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование"

Номер 3-4 (28-29) Декабрь 2006

Развитие российской системы кадастрового учета как  основы российской земельной реформы

Рейнхольд Вессели, профессор

Введение и  история вопроса

Земля является основой социального и экономического развития страны. Ее важнейшие функции можно рассматривать в различных аспектах:

• физическое пространство (питание и кров, культурное наследие);
• экономический ресурс (рынки земли, права и обязательства).

В своем стремлении реализовать всеобъемлющую земельную реформу Российской Федерации пришлось принимать в расчет все указанные аспекты - подвиг, достойный Геракла.

Несмотря на то что начало российской земельной реформы приходится на 1990 г., когда был принят Закон «О земельной реформе»“ (от 23.11.90 № 374-1), многие вопросы все еще остаются неясными. Конституция РФ признала право собственности на землю, а в Гражданском кодексе РФ содержится подробное описание этого права, а также его применения гражданами. Впрочем, процесс земельной реформы приобрел реальные очертания, а задачи этого процесса стали понятными только после того, как в 2001 г. была принята «Конституция земли» - Земельный кодекс РФ, а также после того, как в 2000 г. вступил в силу Закон о земельном кадастре, определяющий орган, ответственный за государственный кадастровый учет земельных участков.

В действительности, можно сказать, что возраст решающего этапа  российской земельной реформы не превышает 10 лет. Масштаб этого нововведения поистине огромен, поскольку:

• необходимо принять и привести в соответствие принятые законы и постановления в области права, имеющего отношение к собственности, пользованию недвижимым имуществом, институциональному устройству и процессуальным нормам;
• для надлежащего использования прав на недвижимое имущество такие права должны быть понятны как органам власти, так и обладателям этих прав;
• для осуществления прав и связанных с ними процедур необходимо создать соответствующие учреждения;
• для установления объектов недвижимости и определения их стоимости необходимо разработать соответствующие методики;
• для того, чтобы убедиться в реальном функционировании новой системы, необходимо обеспечить прозрачный процесс создания процедур пользования недвижимым имуществом, подачи заявок в органы власти, передаче прав и регистрации объектов недвижимости.

С учетом огромной территории страны, а также масштаба нововведения, качества и количества ресурсов, необходимых  для реализации различных элементов  земельной реформы за сравнительно короткий период времени (т.е. за десятилетие), данное начинание является беспрецедентным.

Впрочем, ввиду колоссальных изменений  в системе земельных отношений, одной из сложнейших задач российской земельной реформы является демонстрация ее обоснованности россиянам, которые  в течение 80 лет жили при другой социальной и экономической системе. Ввиду вышеупомянутых причин, достижения российской земельной реформы, несмотря на многочисленные неудачи и ошибки, должны быть признаны и оценены как огромный и весьма успешный шаг вперед по направлению к современному, рыночно ориентированному обществу, имеющему социально и экономически сбалансированную структуру.

Исторические достижения

Советское законодательство было основано на теории, не признающей частную собственность  на землю и, следовательно, ее экономический потенциал. Земля рассматривалась как принадлежащий государству природный ресурс. Производительность почвы была единственной официально признанной экономической ценностью.

Именно по этой причине земельная  реформа стала важнейшим нововведением  в обновленной Российской Федерации, и это нововведение требует создания правовой базы, основанной на Конституции и Гражданском кодексе, а также на многочисленных законах об институциональной ответственности и процедурах осуществления прав, нацеленных на трансформацию сознания населения страны.

Российская земельная реформа  предусматривает:

• создание прав частной собственности на землю (права собственности и права третьих лиц в форме ипотечных залогов и вещного обременения недвижимости);
• приватизацию и передачу земли (участков жилой застройки, земель сельскохозяйственного и коммерческого назначения) в частную собственность;
• использование земли в качестве обеспечения ипотечного финансирования;
• создание нормативной базы и соответствующих правительственных программ;
• создание учреждений, уполномоченных на комплексную реализацию вышеперечисленных реформ.

Нормативная база

Начало российской земельной реформы, ключевым элементом которой является право собственности и другие права на землю, упраздненные в 20-х  гг. прошлого столетия, было положено в 1993 г. на основе Конституции РФ. Согласно статье 9, разрешаются несколько различных форм собственности на землю: государственная собственность, муниципальная собственность, а также собственность частных и юридических лиц. Частные лица и объединения лиц пользуются частными правами собственности на землю. Ее использование определяется Федеральным законодательством. Контроль над владением, использованием и управлением землей совместно осуществляется Российской Федерацией и ее конституционными субъектами.

Кроме того, Гражданский кодекс РФ 1995 г. устанавливает процедуру осуществления  прав собственности и других имущественных  прав на землю и недвижимое имущество, а также процедуру распоряжения правоустанавливающими документами  на землю и недвижимое имущество, дозволенными законодательством. В нем также излагаются общие правила аренды земли и операций с недвижимым имуществом.

В промежутке между декабрем 1994 г. и мартом 1996 г. в разное время вступали в силу различные разделы Части II Гражданского кодекса РФ, после чего в 2001 г. был принят Земельный кодекс РФ.

Другими ключевыми законами о земле  и недвижимом имуществе стали:

• Земельный кодекс и Закон о введении в действие Земельного кодекса, 2001 г. (рассматривается ниже);
• Закон о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, 1998 г.;
• Закон об ипотеке (залоге недвижимости), 1998 г.;
• Закон о государственном земельном кадастре, 2000 г.;
• Закон об управлении землями, 2001 г.;
• Закон о государственных и муниципальных землях, 2001 г.;
• Закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения, 2002 г.

Земельный кодекс и категории  земель

Земельный кодекс, обычно называемый «Конституция земли», определяет роль земли в жизни российского  общества. Земля считается природным  ресурсом и объектом права собственности и других прав, а это предполагает защиту и признание земли в качестве объекта хозяйственной деятельности. В дальнейшем свод законов устанавливает правила землепользования для землевладельцев и налагает ограничения в случае нанесения ущерба окружающей среде. Кроме того, он создает хрупкий баланс между интересами общества и интересами частных собственников и землепользователей. В то же время закон предусматривает обеспечение прав собственников, а также пользователей земель и недвижимого имущества.

В частности, упомянутый свод законов  предусматривает следующее:

• единство земли и всех элементов ее благоустройства (внедрение классического принципаsuperficies solo cedit (все находящееся на земельном участке принадлежит собственнику этого участка), широко применяемого в большинстве западных стран), все сведения о которых подлежат включению в земельный кадастр, а также роль Бюро технической инвентаризации (БТИ);
• признание земли в качестве объекта коммерческих операций;
• классификация земель по 7 категориям, используемым в качестве основы политики землепользования, оценки земель и других применимых нормативных документов;
• демаркация (либо распределение, отвод) государственной собственности на различных административных уровнях государственной власти (федеральном, региональном и муниципальном), узаконивающая дальнейшую приватизацию земли на муниципальном уровне, вследствие чего становится реальной концепция совместного владения;
• идентификация и государственная кадастровая регистрация федеральной собственности, а также дополняющие ее системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество.

Государственный земельный  кадастр

Закон о государственном земельном  кадастре (вступивший в силу в 2000 г.) учредил единый земельный кадастр  с едиными правилами. Было разработано единое программное обеспечение и успешно внедрено приблизительно в 80% всех региональных органов государственного кадастрового учета Российской Федерации. Впрочем, данный закон не разрешил проблему разделения земли и зданий (объектов).

Правительственные программы

Федеральная целевая программа  «Создание автоматизированной системы  государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости на 2002-2007 годы» содержит описание действий, которые необходимо предпринять для внедрения единого земельного кадастра, системы государственной регистрации прав, а также для создания необходимых технических систем. Ввиду того, что Национальное кадастровое агентство было реорганизовано в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости («Роснедвижимость»), а также поскольку его функции получили новое определение, возникла необходимость внести поправки в упомянутую выше Федеральную программу. Новая Федеральная целевая программа (2006-11 гг.), принятая Правительством в августе 2005 г., определила политику, реализация которой приведет к внедрению нового кадастра недвижимости и реализации всех сопутствующих бюджетов. Этот вопрос более подробно рассматривается далее.

Учреждения

Непрерывный процесс земельной  реформы предполагает участие значительного числа учреждений. Вследствие относительно быстрого темпа реформ, накладки функций и потенциальные конфликты между учреждениями считаются неизбежными. Тем не менее важнейшим учреждением, наделенным огромной ответственностью за создание основ реформирования, является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости («Роснедвижимость») было учреждено в марте 2004 г. в процессе реорганизации Правительства. В  сущности, оно приняло на себя обязанности своего предшественника, Федеральной службы земельного кадастра («Росземкадастра»); однако его функции были значительно расширены. Агентство работает через посредство сети своих региональных представительств и местных кадастровых палат (осуществляющих государственную кадастровую регистрацию). Федеральный кадастровый центр «Земля», имеющий 12 представительств, считается технической «правой рукой» Агентства.

Недостатки

Как уже было сказано, российская земельная  реформа добилась поразительных успехов, принимая во внимание относительно короткий период времени и радикальное преобразование общества, его структуры, а также правовой и институциональной структуры.

Тем не менее остается целый ряд  незавершенных вопросов, которые  необходимо рассмотреть и в различной степени разрешить в рамках данного Проекта, а именно:

• Система электронной связи и обмена информацией между агентствами государственной кадастровой регистрации и регистрации прав на недвижимость еще не установлена, а это оказывает негативное влияние на гладкость процесса регистрации, столь необходимую для стимулирования операций с недвижимостью.
• Распределение государственных земель по различным административным уровням управления еще не завершено, но обязательно для рационального использования и дальнейшей приватизации муниципальной земли.
• Необходимо внедрение оборота (т.е. приватизация) земель сельскохозяйственного назначения для повышения эффективности сельского хозяйства.
• Необходимо внедрение согласованного пространственного планирования и концепции землепользования, планирования землепользования, а также территориальной системы зонирования.
• На данный момент схема налогообложения недвижимого имущества развита не в полной мере, однако новая Федеральная целевая программа 2006-2011 гг. и новый закон о кадастре обеспечивают необходимое основание для такой схемы.
• Упрощение процедуры государственной регистрации прав на недвижимое имущество будет стимулировать осуществление сделок, необходимых для развития рынка недвижимости.
• Добросовестная («bona fide») гарантия в отношении государственной регистрации права собственности рассматривается как обеспечение надежности системы регистрации.
• Ипотечные залоги и другие формы обеспеченного финансирования пока недостаточно развиты и нуждаются в совершенствовании в целях развития рынка недвижимого имущества.
• Полнота кадастрового реестра и реестра прав нуждается в уточнении. Новый закон о кадастре требует полноты кадастрового учета.
• В соответствии с положениями нового кадастрового закона, на разных этапах реформирования должны быть вовлечены специалисты частного сектора экономики, в частности - кадастровые инженеры.
• Финансирование кадастровой системы и системы государственной регистрации должно осуществляться в том числе за счет пошлин и внебюджетных источников, и, хотя основным источником капиталовложений является государственный бюджет, пользователи должны платить пошлину за использование услуг, предоставляемых системой.
• Массовая оценка и налогообложение недвижимого имущества должны быть разработаны в качестве постоянной системы, как это предусмотрено действующей Федеральной целевой программой на 2006-2011 гг.
• Необходимо дифференцировать функции учреждений в области государственного и частного права.
• Существует необходимость проведения информационно-просветительных кампаний, направленных на беспрерывное информирование общественности и других действующих лиц о происходящих процессах, при этом необходимо развивать систему контроля качества, предполагающую обратную связь с участниками процесса, в том числе с владельцами недвижимого имущества, в отношении хода реализации реформ и показателей, достигнутых в их рамках.