Государственный учет жилищного фонда

Обзор стратегических и законодательных мер, предпринимаемых  в рамках российской земельной реформы

Сложившаяся ситуация характеризуется  последовательностью стратегических программ, реализуемых Правительством в целях поступательной реализации земельной реформы, а также различными законами, обеспечивающими ее законодательную базу (см. табл. 1, 2).

Таблица 1. Стратегические программы развития земельных и имущественных отношений в 2005-2009 гг. (нажмите на ссылку, чтобы увидеть таблицу)

Таблица 2. Обзор законодательной деятельности на период 2005-2008 гг.(нажмите на ссылку, чтобы увидеть таблицу)

Проект закона о государственном кадастре и  создание «Роснедвижимости»

Преобразование бывшего «Росземкадастра» (Федеральной службы земельного кадастра) в «Роснедвижимость» (Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости), а также позиционирование этого агентства в качестве составной части Министерства экономического развития и торговли, стало качественным скачком российской земельной реформы.

Во-первых, как это происходило  во всех государствах Европы, в результате создания нового агентства прекратилось разделение земли и строительных (а также иных) объектов, при этом была заложена основа современного государственного кадастра объектов недвижимости. Таким образом, предполагается, что государственный кадастр станет полным реестром всех объектов недвижимости, охватывающим всю территорию Российской Федерации. Более того, проектируемый закон содержит формулировки функций кадастра, а также предусмотренные им процедуры идентификации и государственной регистрации объектов, а также функции массовой оценки имущества и учета результатов оценки в кадастре для использования в качестве основы налогообложения недвижимого имущества. Согласно западноевропейским моделям, в данном законе также содержится формулировка роли частных инженеров-землеустроителей (кадастровых инженеров).

Во-вторых, необходимо отметить, что  экономическое и налогово-бюджетное  значение кадастра было признано Правительством. В результате, агентство «Роснедвижимость»  было позиционировано в качестве составной части Министерства экономического развития и торговли.

С момента своего назначения в марте 2004 г. новое руководство «Роснедвижимости»  энергично и последовательно  осуществляло свои важнейшие задачи.

Новая российская система кадастрового учета

До недавнего времени в Российской Федерации существовала довольно сложная  и неустойчивая система, объединяющая 40 различных государственных кадастров  и реестров. Эта система включала государственный земельный кадастр, государственный лесной кадастр, государственный водный кадастр, государственный градостроительный кадастр, государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, государственный кадастр отходов, Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственный реестр лечебно-оздоровительных местностей и курортов, государственный реестр земельных участков, используемых для добычи полезных ископаемых и лицензий на использование ископаемых, государственный экологический мониторинг, а также российский регистр гидротехнических сооружений.

Существует принципиальная разница  между вышеупомянутыми кадастрами и реестрами. В некоторых из них  единицы собственности фигурируют в качестве объектов прав, а сами кадастры ведутся в целях государственного учета собственности, т.е. признания государством единицы собственности, вновь создаваемой, существующей либо прекращающей свое существование в качестве объекта гражданско-правовых отношений (например, государственный земельный кадастр, Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним). В других единицы собственности фигурируют в качестве объектов управления, а кадастры ведутся в целях эффективного управления и рационального использования собственности (например, государственный градостроительный, лесной, водный и другие кадастры и реестры).

Такая ситуация требовала реформ. Новый кадастр недвижимого имущества  основывается на системе государственного земельного кадастра. Именно эта система включает в себя действующую информационно-технологическую инфраструктуру, охватывающую всю территорию Российской Федерации без пробелов и накладок, что позволяет свести к минимуму общие расходы на развитие и ведение государственного кадастра недвижимости.

Принципиальное значение имеет  использование положения Земельного кодекса РФ в рамках разработки государственного земельного кадастра. Данное положение  дает определение земельного участка  и соединенного с ним движимого  имущества как единицы государственного кадастрового учета. Таким образом, в российском законодательстве впервые реализуется принцип «superficies solo cedit»¹, означающий, что «здание принадлежит земле» и означающий переход к повсеместно признанной трактовке понятия «недвижимое имущество», охватывающего и земельный участок, и все элементы его благоустройства.

Ввиду вышеизложенного, государственный  кадастр недвижимого имущества  будет функционировать как единая государственная система, содержащая стандартизованную информацию. Другие кадастры и реестры функционируют как информационные системы, рассматривающие вопросы государственного управления в рамках соответствующих министерств и ведомств.

Федеральная социально-экономическая программа

Новая Федеральная социально-экономическая  программа на 2005-2008 гг., подобно своему предшественнику, подчеркивает важное значение системы кадастрового учета  и государственной регистрации  прав для развития российского рынка  недвижимости.

Она требует внедрения новой  системы кадастрового учета, главными функциями которой будут являться:

• ведение инвентарного учета объектов недвижимости;
• регистрация объектов недвижимости и их физических характеристик в новом кадастре;
• массовая оценка объектов недвижимости в качестве основы новой системы налогообложения недвижимого имущества с учетом стоимости, максимально приближенной к рыночной.

Федеральная целевая  программа на 2006-2011 гг.

В августе 2005 г. Правительство РФ приняло  новую Федеральную программу «Развитие системы кадастрового учета объектов недвижимости (2006-2011 гг.)», которая заменяет/дополняет предыдущую Федеральную программу «Создание автоматизированной системы государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости на 2002-2007 гг.». Новая Федеральная программа рассматривается в данном Заключении более подробно.

1. Цели Федеральной  программы

Основные цели Федеральной программы  отражают перечисленные ниже потребности:

• обеспечить государственную гарантию прав на недвижимое имущество;
• модернизировать систему налогообложения путем создания аутентичной базы данных для использования при налогообложении недвижимого имущества;
• модернизировать государственные кадастровые реестры для того, чтобы обеспечить гражданам и организациям более свободный доступ к содержащимся в системе сведениям посредством современных технологий, позволяющих повысить качество информации и, таким образом, усилить рыночную активность.

2. Задачи Федеральной  программы

Для достижения вышеперечисленных целей на первый план выдвигаются следующие задачи:

• развитие единой/стандартной и полной системы государственных кадастров и реестров, а также идентификация и государственная регистрация объектов недвижимости;
• создание и содействие деятельности учреждений кадастровой оценки, которые будут предоставлять аутентичные оценочные данные для целей налогообложения недвижимого имущества;
• повышение эффективности услуг по кадастровому учету посредством сокращения времени, предназначенного для оказания таких услуг гражданам и организациям;
• развитие технических средств на основе сетевых технологий для обеспечения доступа к информации и обмена такой информацией.

3. Значение Федеральной  программы для экономического  развития России

Необходимо отметить, что сфера  применения данной Федеральной программы и реализация вытекающих из нее задач выходит далеко за пределы административной организации и регулирования, а сама программа, скорее, является инструментом ускорения экономического развития России, совершенствования медленно развивающегося рынка недвижимости, а также привлечения инвестиций со стороны как российских, так и зарубежных инвесторов, благодаря поставленным перед ней задачам:

• обеспечение и гарантирование прав собственности и других прав в отношении недвижимого имущества (в том числе залоговых прав и прав вещного обременения недвижимости);
• создание законной и объективной нормативной базы налогообложения недвижимого имущества, что, в свою очередь, даст возможность муниципальным единицам стать более устойчивыми и самостоятельными в финансовом отношении.

4. Проблемы

В документе рассматриваются различные  проблемы, которые необходимо разрешить  посредством реализации обсуждаемой  Федеральной программы, и среди  таких проблем можно выделить следующие:

• разделение земли и зданий для признания сведений, предоставляемых различными учреждениями;
• отсутствие цифровых карт для определения границ;
• затрудненный доступ к информации;
• малая численность (7%) фактически зарегистрированных объектов недвижимости;
• недостаточная база данных для налогообложения недвижимости.

Сложившаяся ситуация (описанная также  в «Докладе об управлении землями  в Российской Федерации» за 2004 г., подготовленном Рабочей группой по управлению земельными ресурсами (WPLA) при Европейской экономической  комиссии ООН, требует комплексных и хорошо продуманных решений - например, таких, которые предложены в настоящей Федеральной программе.

5. Единый/стандартный/централизованный  государственный кадастр объектов  недвижимости

Единый (что означает наличие единственной системы кадастрового учета по всей территории России), стандартный (что означает единообразие структуры, формы и процедур по всей территории России, обеспечивающее доверие к системе, столь необходимое для ее функционирования) и централизованный (как следствие вышеупомянутых особенностей) кадастр являетсяединственным законным инструментом идентификации и регистрации физических характеристик и признаков недвижимого имущества. Лишь в отношении таких идентифицированных и зарегистрированных объектов недвижимости могут быть установлены права собственности и иные права.

6. Автоматизация системы

Центральной задачей рассматриваемых  программ является использование современных  технологий для автоматизации системы  кадастрового учета. Использование  такой системы повлечет за собой:

• повышение эффективности;
• более качественное обслуживание граждан и организаций;
• повышение рентабельности;
• более объективную подачу информации;
• снижение вероятности манипуляций и/или коррупции.

7. Соответствие международным  стандартам

В ходе предыдущего Проекта ЕС ТАСИС (Программы технической помощи Содружеству Независимых Государств), группа, состоящая более чем из 20 иностранных экспертов из 7 европейских государств, исследовала решения, предложенные в составе Федеральной программы (а также проект Закона о кадастровом учете), и установила, что они соответствуют международным стандартам и общепринятой практике, и поэтому их реализация будет способствовать укреплению доверия со стороны отечественных и зарубежных инвесторов.

8. Нерешенные проблемы, упомянутые  в Федеральной программе

Среди прочего, в Федеральной программе  упоминается о том, что, несмотря на колоссальный прогресс, имеется  ряд нерешенных проблем:

• Принцип «superficies solo cedit», применяемый во всех западноевропейских системах управления землей, еще не реализован в полной мере. До сих пор определение объекта недвижимости различно для земли и элементов ее благоустройства с учетом того, что большая часть земель все еще находится в государственной собственности, в то время как элементы благоустройства (здания) находятся в частной собственности. Однако со временем такая ситуация изменится - должна измениться! - посредством внедрения концепции совместного владения, распределения государственных земель на различных уровнях управления, что в результате приведет к приватизации земель, а также посредством распределения земель коммерческого и промышленного назначения среди владельцев строительных сооружений, возведенных на таких землях.
• Поскольку вступление в силу нового Закона о кадастре ожидается в начале следующего года, необходимо сформулировать перечень необходимых вспомогательных законов и постановлений, в частности, касающихся процесса оценки стоимости и учета оценочных сведений.
• Необходимо разработать, испытать и внедрить бизнес-процессы и другие технические решения в рамках структуры информационных технологий и обмена информацией (между органами кадастрового учета и правительственными организациями, а также в целом между частным и государственным сектором) и обеспечить доступ общественности к сведениям кадастрового учета.

Проект Закона о кадастре

Новый Закон о кадастре и функции кадастра

В целях создания нормативной базы планируемого нового кадастра недвижимого имущества необходимо разработать проект нового закона и сформулировать Закон «О формировании государственного кадастрового реестра и государственной кадастровой оценке».

Важнейшее значение нового проекта  Закона о кадастре (который находится в процессе представления в Думу в первом чтении) заключается в следующем:

• представлено четкое описание функций кадастра: ведение кадастрового учета, государственной кадастровой регистрации, массовая оценка в целях налогообложения недвижимого имущества, а также итоговая обработка данных и информации;
• закон предусматривает упрощенное и четкое описание объекта недвижимости (участок земли, здание или часть здания);
• приводится описание процесса формирования объекта кадастрового учета;
• результатом процесса государственной кадастровой регистрации является законное существование объекта недвижимости;
• приводится подробное описание роли кадастровых инженеров, ввиду отсутствия отдельного закона;
• ведение государственного кадастрового учета;
• приводится описание массовой кадастровой оценки как основы налогообложения недвижимости - ключевой функции нового кадастра, которое, впрочем, нуждается в дальнейшей доработке в других законах и постановлениях;
• кадастровое разделение территорий (разделение территории Российской Федерации на кадастровые округи (области), кадастровые районы и кадастровые кварталы, позволяющее индивидуализировать единицы недвижимости).