Нравственные и правовые основы государственной службы в России

Под влиянием общественности большинство граждан приходит к убеждению о правильности тех или иных нравственных норм; эти нормы складываются постепенно, незаметно, в форме обычаев, передающихся из поколения в поколение в процессе общения людей, запечатляясь в преданиях, произведениях искусств, отражаясь в нравственных писаных и неписаных кодексах.

Самое важное различие между моралью и правом касается способа, каким они обеспечивают выполнение своих норм, как они регулируют поведение людей. Правовые нормы строго определены законом. Моральная регламентация опирается не на закон, указ, постановление и т. д., а на силу общественного мнения, власть общественных обычаев или на личную убежденность индивида. Моральные санкции осуществляются мерами духовного воздействия, причем не отдельными людьми, наделенными какими-либо особыми полномочиями, а всем коллективом, социальной группой, обществом в целом. Право по отношению к человеку насильственно, но, конечно, не в смысле непосредственного грубого физического насилия, произвола, прихоти власти. Оно насильственно потому, что его нормы и требования имеют внешний для индивида характер, обеспечиваются не только по убеждению, но и при необходимости принудительными мерами (административными, уголовными и экономическими санкциями), которые осуществляются должностными лицами, наделенными специальными полномочиями.

В-шестых, мораль и право отличаются друг от друга сферами приложения. Правовые нормы направлены главным образом на регулирование наиболее существенных отношений общественной жизни, требующих государственного воздействия (отношения собственности, политические отношения). Нравственность же пронизывает все стороны (сферы) взаимоотношений между людьми. Нравственные нормы многообразны, более гибки, более чутко реагируют на развитие различных сторон общественной жизни. Следовательно, и право, и мораль обладают способностью проникать в самые различные области общественной жизни. Ни право, ни мораль не ограничиваются предметно обособленной сферой социальных отношений. Они связаны с поведением людей в широких областях их социального взаимодействия. Учитывая это, а также принимая во внимание «универсальность» морали, ее «вездесущий», «всепроникающий» характер, можно сделать вывод о том, что нельзя разграничивать право и мораль по предметным сферам их действия. Право и мораль действуют совместно в территориально едином поле социальных связей.

Итак, исходя из обоснованного выше единства права и морали и специфики их как основы отношений в сфере общественных отношений в общем и государственной службы в частности, справедливо утверждать, что лишь при условии взаимодействия правовых и моральных регуляторов может быть достигнуто полноценное функционирование государственной службы. В рамках этой установки государственная служба выработала нормы, регулирующие ее жизнедеятельность, в том числе и этико-правовые. Эти нормы нацелены на предотвращение коррупции в среде чиновничества, на регулирование прав, обязанностей, привилегий различных категорий государственных служащих.

Раздел II. Взаимодействие правовых и моральных норм государственной службы в России (исторический аспект)

С появлением государства в России начинает выделяться особая группа людей, занимающихся деятельностью, направленной на защиту интересов государства и осуществляемой от лица государства. В разные исторические периоды эта деятельность имела различное содержание и регулировалась по-разному. Если на начальных стадиях существования служебных повинностей деятельность людей, поступивших на службу князю, регулировалась в основном традициями и моральными устоями, то со временем начала создаваться и совершенствоваться законодательная база. Рассмотрим своеобразие нормативного и морального регулирования государственной службы в их историческом развитии, поскольку такой подход дает ключ к пониманию современных проблем, связанных с отношениями в данной сфере.

Современные исследователи, говоря о зарождении государственной службы России, в качестве точки отсчета называют время правления Петра I, мотивируя это появлением первых законодательных актов, регулирующих государственную службу. Однако мораль как регулятор отношений в сфере управления имеет более древние корни. Поэтому, не рассматривая детально особенности устройства Древнерусского государства, остановимся лишь на вопросе морального регулирования отношений в одной из сфер -- отношениях «князь-дружина». Именно эти отношения представляют возможность осмысления ряда важнейших нравственных категорий, которые впоследствии легли в основу этических систем.

В Киевской Руси отношения между князем и дружиной, между дружинниками регулируются нравственными нормами. Об этом свидетельствуют дошедшие до нас летописные источники, в частности, «Повесть временных лет». В передовом для своего времени историческом документе подчеркиваются типичные «добродетели»: набожность, почитание старших, гостеприимство, соблюдение обычаев, храбрость на войне, охоте и т. д.

В древнерусском общественном сознании раньше других появляются такие абстрактные категории, как «честь» и «преданность» («верность»). Постепенно понятие чести превращается в главнейший, общий принцип, лежащий в основе всего кодекса правил поведения и этикета служилого сословия. В средневековье решающую роль в регулировании жизни общества играют традиции, нравы, обычаи.

Однако не следует сбрасывать со счетов и регулятивную роль права¹⁸. Первым дошедшим до нашего времени памятником письменного права считается «Краткая Русская Правда»¹⁹ (20--70-е гг. XI в.). Она является кодексом норм прецедентного права, регламентирующих отношения в пределах княжеского хозяйства.

Со становлением централизованного русского государства и формированием самодержавия управленческая деятельность выделилась в самостоятельную профессиональную сферу. А к концу XV века произошла сакрализация власти на основе православных постулатов, по которым царь рассматривался как наместник бога на земле. Сакрализация полностью выводила властителя из-под контроля общества, соответственно и для государственных служащих полное подчинение государю было обязательным: «Они открыто заявляют, что воля государя есть воля божья и что ни сделает государь, он делает по воле божьей»²⁰.

Представляется, что именно результатом сочетания традиции служения дружины князю и сакрализации самодержавия стало возникновение одной из устойчивых норм российской государственной службы -- служения не государству, а государю, не обществу, а конкретному лицу.

В то время существовали следующие государственные институты и учреждения: царь; Боярская (царская) дума как постоянный совещательный орган при царе, участвовавший в законодательстве, управлении, судебной деятельности; Земские соборы, в основном участвовавшие в решении вопросов внешней и внутренней политики, законодательства, финансов, государственного строительства; приказы, возникшие из личных поручений государя и ставшие развитием дворцовых ведомств (постепенно приказное управление охватило все отрасли государственного управления); органы местного управления.

В создании специального функционально-отраслевого, приказного управления в различных сферах деятельности государства большую роль сыграло привлечение к решению важнейших государственных дел дворецких и дьяков, происходивших из среды нетитулованного боярства. В связи с новыми задачами, вставшими перед великодержавной канцелярией, в особую должность выделились казначеи, ведавшие финансовыми и внешнеполитическими делами. Дьяки государевой казны исполняли решения великодержавной власти, специализируясь на выполнении определенных поручений: дипломатических, финансовых, военных, ямских. Эта специализация и подготовила к середине XVI века создание органов управления с функциональным разделением дел, пришедшим на смену территориальным органам.

Развитие системы государственных органов опережало нормативную базу. Именно государственно-политическая централизация послужила толчком для создания правовой системы. Конец XV века ознаменовался резким повышением роли писаных источников права и значительным увеличением объема законодательного материала. Совершенствовались навыки, приемы, способы формулирования юридических норм. Основными источниками общерусского права того времени стали: великокняжеское (царское) законодательство в виде жалованных, указных, духовных грамот и указов; «приговоры» Боярской думы; постановления Земских соборов; отраслевые распоряжения приказов. Появились новые, сложные формы законодательства. Кодекс Древней Руси -- Русская Правда -- в конце XV века утратил практическое значение, но послужил основой кодификации русского права в Судебниках 1497, 1550 годов, Соборных Уложениях 1551 и 1649 годов. Соборное Уложение 1649 года вобрало в себя черты древнего русского права, которые не утратили со временем значения, оформило новые, соответствующие своему времени нормы, в значительной степени определило последующее законодательство, вошло в Полное собрание законов Российской Империи 1830 года.

В XVI--XVII веках были сформированы основы административного законодательства, отразившие основные направления административной деятельности Русского централизованного государства. Правовые акты определили структуру, компетенцию и внутренний порядок деятельности органов управления. В этот период формировались нормы права, регламентирующие отношения между государством и подданными. Административное законодательство того времени развивалось в двух направлениях: практическая юрисдикционная деятельность и ряд правовых актов способствовали закреплению и становлению системы управления государством; законодательство и правительственные мероприятия определяли основные направления государственно-правовой деятельности.

Таким образом, отношения между князем и дружинниками строились на определенных этических представлениях, которые нашли свое закрепление в дружинных правилах поведения. Фактически отсутствовали специальные органы, которые выполняли функции управления. Однако нравственные категории чести, достоинства, преданности, верности были осмыслены как основа эффективного управления уже в древнерусский период. Именно со становлением централизованного русского государства и формированием самодержавия управленческая деятельность выделилась в самостоятельную профессиональную сферу. В это время появились специальные государственные институты и учреждения. Это значит, что уже задолго до Петра существовали прототипы чиновничества (служивый класс) и номенклатуры (разрядные списки).

Со второй половины XVII века система государственного управления становится более централизованной. Предпринимаются попытки более четко разграничить сферы деятельности различных приказов -- центральных органов управления, появляются первые зачатки регулярной армии. Указанные государственные начинания предшествовали петровским преобразованиям, которые затрагивали все слои общества и сферы общественной деятельности: армию, церковь, образование, науку, культуру, административную сферу и т. д. В 1682 году отменено местничество, в результате чего началось преобразование государственной службы.

Петр I разделил понятия государства и личности государя. Государь стал рассматриваться как первый слуга отечества. Можно сказать, что впервые в российской политической практике государственный интерес был поставлен выше личного.

К началу XVIII века в России сложилась абсолютная монархия, для которой характерно наличие сильного, разветвленного профессионального бюрократического аппарата, постоянной армии. Россия стала «полицейским» государством, вмешивающимся во все мелочи жизни и регламентирующим их. Следствием этого стало обилие писаных юридических актов, принимаемых по каждому поводу (за период правления Петра I было принято более трех тысяч правовых актов)²¹. Причем право на очередной чин служащие приобретали по выслуге лет при успешной службе и «доброй нравственности», о чем говорил общий порядок чинопроизводства. Таким образом, уже в то время правовые документы закрепляли моральные требования к государственному служащему и ставили цель нравственного воспитания должностного лица.

Особое место среди государственных преобразований Петра I принадлежит «Табели о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступление в чин между собою однако ж воинские выше протчих, хотя б и старее кто в том классе пожалован был»²². Табель создавалась с 1719 по 1722 годы с опорой на русскую практику, анализ «челобитных и иностранное законодательство»²³. Табель о рангах установила три иерархические, как бы параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой. Табель просуществовала до ноября 1917 года, имела глубокий смысл для своего времени, способствовала упорядочению государственного управления, четко определяла положение человека в обществе и меру ответственности его перед государством.

Принятие Табели о рангах имело следующие последствия: 1) в формировании государственного аппарата утвердилось бюрократическое начало, приоритет составляли профессиональные качества, личная преданность, выслуга, вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти и руководство в деятельности точными предписаниями закона, регламента, инструкции; 2) в работе государственных органов появились требования к профессионализму, специализации, нормативности; оформился принцип выслуги как ступени карьеры служащего; 3) были выделены военная и гражданская службы; 4) подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом, степень квалификации служащих стала определяться не только чином, но и специальным образованием.

Таким образом, в результате петровских административных реформ начала XVIII века, проведенных с учетом европейского опыта с целью рационализации механизма управления, деятельность органов государственной власти России поднялась на качественно новую ступень и получила свое нормативное оформление. Результатом проведения реформ стало создание системы управленческих кадров, для которой были характерны однотипное организационное устройство, четкая функциональная дифференциация, централизм во взаимоотношениях государственных структур, строгий контроль за выполнением указов и распоряжений высших и центральных учреждений.

После Петра I практически все правители России предпринимали собственные попытки реформирования государственного аппарата. В XVIII веке служащие государственных учреждений были привилегированным социальным слоем: высшие и средние слои статских чиновников, а также все военное чиновничество принадлежали к дворянству. У мелких чиновников была возможность (правда, часто весьма незначительная) со временем занять более высокую должность и получить более высокий чин. Государство было крайне не заинтересовано в проникновении выходцев из податных сословий в чиновничество. Чтобы исключить возможность поступления на государственную службу представителей податных сословий, был издан сенатский указ от 13 апреля 1771 года «О неопределении податных людей в статскую службу»²⁴.