Нравственные и правовые основы государственной службы в России

Сложившаяся «нормативная база» государственной службы в советское время представляла собой комплекс актов различной юридической силы и разнообразной отраслевой принадлежности: одни из них распространялись на всех государственных служащих, другие -- на отдельные группы лиц, которые заняты в конкретной отрасли. Такие акты принимались на уровне высших органов представительной и исполнительной власти. Правительство принимало эти решения совместно с ЦК партии.

Традиционно советская государственная служба рассматривалась как особый вид трудовой деятельности, осуществляемой на профессиональной основе работниками государственных органов в целях выполнения задач и функций государства и оплачиваемой им⁴², поэтому советская концепция исходила из того, что нет необходимости устанавливать особый статус для государственных служащих.

Прием на государственную службу осуществлялся с соблюдением специальных условий -- объективных и субъективных. Объективные условия заключались в наличии необходимых вакантных должностей в государственном аппарате и соответствующего фонда заработной платы. Субъективные условия поступления предъявлялись к гражданам, желающим работать в государственном аппарате. Эти условия устанавливались в соответствии с ленинскими принципами о подборе кадров по их политическим, моральным и деловым качествам.

Остановимся на вопросе морали Советского периода вообще и государственных служащих в частности. В первое послереволюционное десятилетие главным этическим вопросом был следующий: насколько новая коммунистическая эпоха совместима с моралью в ее традиционном смысле. В морали видели выражение духовного насилия над пролетариатом, которое является дополнением материального насилия над ним. В 1920--1950-е гг. мораль в нашей стране по существу отождествлялась с политической целесообразностью, практическими нуждами государства. Всеобщность морального требования стала рассматриваться с классовых позиций. Так, В.И. Ленин утверждал: «Наша нравственность подчинена … интересам классовой борьбы пролетариата. Наша нравственность выводится из интересов классовой борьбы пролетариата»⁴³. Проблема общечеловеческого и классового в морали особенно остро встала в период становления советской этики. Примером может служить, в частности, этико-культурологическая концепция А.А. Богданова. Мораль объявлялась фетишистским образованием, которое надлежит отбросить во имя принятия «норм целесообразности»⁴⁴. Он отрицал даже угрызения совести, считая их «бесплодной растратой психических сил, нужных для работы»⁴⁵. Такую трактовку морали в период военного коммунизма разделял и Н.И. Бухарин. Он считал нужным разрушить нормы морали и вместо них ввести правила простой целесообразности⁴⁶. Но необходимо отметить, что впоследствии Бухарин отказался от этой позиции⁴⁷.

В 20--30 годах XX века прошли широкие дискуссии о партийной этике и нормах нравственности. К этому времени мораль, по сути, сводилась к политике, к практическим задачам преобразований в различных сферах жизни государства, которые проводились административно-командными методами. Изначально провозглашалось превосходство классовых принципов и целей пролетариата в идеологии, политике и морали. Деятельности советского государства по осуществлению экономических, социальных и культурных преобразований автоматически придавался «нравственно возвышенный смысл»⁴⁸. В ходе дискуссии видные деятели партии пытались выработать моральные критерии поведения коммунистов в условиях, когда партия стала правящей. Обсуждался и вопрос о роли общих норм морали в партийной жизни. Уже в 1920-е годы в партии началось расслоение и выделился бюрократический слой, а с момента возникновения ВЧК одной из важнейших ее функций стал контроль за работой государственного аппарата. Дискуссия завершилась в 1927 году объявлением классовой пролетарской морали со своими нормами, правами и обычаями нормой жизни коммунистов. Моральные оценки, при этом, зачастую были крайне нечеткими.

Таким образом, в советском обществе культивировалось нигилистическое отношение к общечеловеческим моральным нормам и принципам, в соответствии с положениями которого моральные нормы полностью совпадают с господствующими политическими установками, практическими преобразованиями. В результате проведенной Сталиным кадровой революции сформировался новый служилый класс -- безусловно лояльный верховной власти и безупречный с точки зрения исполнительской дисциплины. В это время степень зависимости правящего слоя -- бюрократии -- от верховной власти была максимальной.

После знаменитого XX съезда партии складывается новая ситуация. Требовалось расширить область личностной автономии, для чего следовало, как минимум, вывести мораль из-под жесткого авторитарного влияния политики. Но слова государственных и партийных деятелей все больше расходились с их делами в угоду административно-командной системе. Как результат, закончилось «превращение морали господствующего класса в господствующую мораль»⁴⁹. И если в 1920--1950-е годы мораль в СССР во многом отождествлялась с политической целесообразностью, то в 1960--1970 годы она стала рассматриваться в качестве относительно самостоятельного духовного феномена, предопределяемого экономическими интересами и классовыми целями, включающего, в частности, некоторые общечеловеческие элементы.

Вопрос коммунистической морали рассматривал XXII съезд КПСС, итогом работы которого стало принятие Морального кодекса строителя коммунизма. Поскольку между понятиями «советский государственный служащий» и «строитель коммунизма» фактически можно было поставить знак равенства, это был тот акт, который был призван регулировать моральный облик должностного лица в системе государственного управления СССР.

Моральный кодекс строителя коммунизма включал нравственные принципы и проповедовал высокие нравственные идеалы. Однако, как показала история, исполнение принципов Кодекса не исключало возможности «двойной бухгалтерии», когда значительная часть чиновников, контролируя исполнение Кодекса другими, поступала в собственной деятельности так, как того требовала ситуация и исходя из личной заинтересованности и корысти. Такая двойственность в оценках собственного и чужого поведения стала типичной для функционеров, которых в народе пренебрежительно прозвали «чинушами». В итоге, сложилось противоречие между тем, что заявлялось с высоких трибун, и тем, что было в действительности.

К началу 1980-х годов противоречие между моральными обязанностями человека и его практическим, благоразумным стремлением к себялюбию в советской этике было снято отождествлением морали с интересами и целями Советского государства⁵⁰.

В условиях ослабления традиционных иерархических связей, произошедших в 1990-е годы, российская политическая культура показала неспособность к самостоятельной гармонизации социального порядка. Личностный характер власти не изменился: существовала неподконтрольность власти общественным установлениям, более того, власть была не готова к такому контролю.

Но, на наш взгляд, есть необходимость взглянуть на проблему и с другой стороны. Дело в том, что человек при поступлении на службу становился как бы казенной собственностью и так и оставался ею на протяжении всей своей жизни. И поскольку оплата их труда, их жизнь полностью зависели от государства, которое далеко не всегда исполняло свои обязанности по отношению к своим слугам, то и «злоупотребления росли с необыкновенной быстротой. Они были практически неискоренимы, так как государство хотя и боролось с ними, но, по существу, само же их и порождало»⁵¹.

Таким образом, советская номенклатура как «господствующий класс» общества, на самом деле была бесправным служилым классом, наделенным весьма скромными благами, которые постоянно должна была отрабатывать «вечно страшась того, что полученное вчера заберут обратно завтра. Даже самые высокопоставленные чины пролетарского государства в глубине души… оставались пролетариями, ибо не имели ничего, да и не значили ничего, невзирая на свои способности и заслуги, вне официально подтвержденной очередным руководителем суммы привилегий и благ»⁵².

Раздел III. Право и мораль как основы государственной службы в современном российском обществе

Государственная служба современного демократического, социально ориентированного государства призвана защищать права и свободы граждан, удовлетворять их социальные потребности, способствовать реализации их интересов. Но сегодня государственная служба и сам государственный аппарат находятся в кризисном состоянии. Старые модели и принципы формирования деятельности государственного аппарата отвергнуты, новые не до конца созданы.

Полагаем, что демократизация и оптимизация деятельности государственной службы должна идти по двум основным направлениям -- путем совершенствования правовых норм и через укрепление связей с гражданским обществом. Проблема морали государственных служащих актуальна не только в нашей стране, но и в мире в целом. В работах Ч.И. Митчелл (США), В. Пуджас, М. Родес (Великобритания), Г. Вильсон (Канада) и др. указываются разрушительные тенденции в сфере государственной службы: «падение уровня профессиональной этики»⁵³, «принятие незаконных решений и злоупотребление служебным положением» как проявление «этического кризиса»⁵⁴, «проблема связи глобализации и коррупции»⁵⁵. В связи с этим особое значение для правового регулирования приобретают вопросы, связанные с:

• моральными качествами государственных служащих (Й. Фогараши, Д. Кои, С.Д. Ленч, С.И. Ленч, Д. Гуйяш и др.);
• обоснованием этики государственных служащих (Д. Гуйяш, Э. Глор);
• повышением уровня нравственности государственных служащих (В. Пуджас, М. Родес и др.).

Анализ мирового опыта в аспекте темы исследования показывает, что повышение нравственности государственных служащих начинается со стремления привить высокие моральные нормы, принятия кодексов чести, вслед за чем разрабатываются законодательные акты, регламентирующие различные стороны деятельности государственных служащих.

Наиболее ярким примером в данном случае может выступить США. Впервые Кодекс этики правительственной службы⁵⁶ появился в 1958 г. в форме резолюции Конгресса. Он получил рекомендательный статус: законодатели, приняв в обеих палатах резолюцию, рекомендовали себе и служащим аппарата впредь придерживаться заложенных в нем стандартов поведения.

При Кеннеди была учреждена президентская консультативная комиссия по вопросам этики и разрешения «конфликтов интересов», под которыми понимаются столкновения личных интересов должностного лица и государства. С конца 1980-х годов этические начала государственной жизни становятся объектом жесткого социального контроля и регламентации, в том числе и на законодательном уровне. В ноябре 1989 г. был принят новый Закон о реформе этических норм. В октябре 1990 г. Закон был подкреплен исполнительным указом Президента «Принципы поведения должностных лиц и служащих государственного аппарата». Основные цели -- поддержание высоких стандартов в среде федеральных служащих, предотвращение и разрешение возникающих конфликтов интересов, укрепление общественного доверия по отношению к правительственному аппарату. Что касается обучения, то по данным Управления, каждый год «этическое обучение» проходит от 400 до 600 тысяч федеральных служащих⁵⁷.

Большое значение этическому регулированию деятельности государственной службы придается в Англии. Поведение рядовых служащих британского государственного аппарата регулируется Кодексом государственной гражданской службы, в котором правовые нормы переплетаются с нормами этическими. Это подчеркивает мысль о наличии в государственном управлении этических принципов, проведенных в жизнь через юридические документы. В 1994 г. был образован Комитет по стандартам публичной жизни. Этот Комитет подготовил Доклад, в котором провозгласил следующие цели: 1) восстановление доверия общества к лицам, занимающим государственные должности; 2) восстановление ясности ориентиров в тех вопросах, где шкала моральных ценностей оказалась размытой. Доклад содержал и рекомендации, которые затрагивали описание принципов: бескорыстие, принципиальность, беспристрастность, подотчетность, открытость, честность, лидерство. Следует заметить, что при размытости указанных принципов, их содержание сформулировано достаточно конкретно, а это налагает на должностных лиц вполне реальные ограничения и позволяет контролировать их соблюдение.

Одной из составляющих реформы государственной службы в Австралии было принятие Закона о государственной службе (1999 г.), в котором провозглашены следующие принципы работы государственных учреждений: «деполитизированность, объективность и беспристрастность; справедливость, честность, вежливость; умение общаться, взаимодействие и работа в команде; организация труда в соответствии с принципами справедливости, безопасности и вознаграждение по труду, нацеленность на достижение главного результата и эффективности»⁵⁸. Положительной чертой названного закона, на наш взгляд, является то, что в него включен важный раздел -- Кодекс поведения государственных служащих. Именно в таком виде -- как составная часть Закона о государственной службе -- Кодекс поведения определяет требования к служащим, основные из которых -- соблюдение законов, лояльность, конфиденциальность, недопущение конфликтов интересов, ответственность за государственную собственность и забота о репутации государственной службы.

В Канаде разработка вопросов этики государственных служащих не привела к принятию какого-либо официального документа, но отдельные формулировки вошли в важнейшие законы -- Конституцию, Хартию прав и свобод, законы о найме на государственную службу, о распоряжении государственными средствами, а также в многочисленные правила и положения.

Определение современного состояния правовой базы, регулирующей отношения в сфере государственной службы Российской Федерации, невозможно без анализа основных устоев современного государства, которые закреплены в основном законе государства -- Конституции Российской Федерации.