Нравственные и правовые основы государственной службы в России

Согласно конституционным нормам, Российская Федерация есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Высшей ценностью государства являются человек, его права и свободы, основной обязанностью государства -- признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина. Конституционные принципы служат фундаментом государственной службы, которая не только должна на них основываться, но и их воспроизводить, и обеспечивать их практическую реализацию.

Основные свойства государства, установленные основами конституционного строя Российской Федерации, определяют предназначение государственной службы как реализацию государственного управления в изменившихся политических условиях. Задачами государственной службы являются обеспечение социальной стабильности, безопасности государства, эффективного функционирования всей инфраструктуры.

Как отмечается в научной литературе, вопрос о соотношении Конституции Российской Федерации и законодательства о государственной службе состоит из двух взаимодополняющих аспектов: вопрос о конституции как основе законодательства о государственной службе и вопрос о конституционной основе государственной службы.

Однако рамки правового института государственной службы определены Конституцией Российской Федерации только в общем виде и это является причиной теоретических споров и разных практических подходов к организации государственной службы.

Конституцией Российской Федерации установлено, что государство состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов -- равноправных субъектов Российской Федерации. Федеративное устройство государства определяет двухуровневую систему российского законодательства: федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации.

Одним из первых документов, внесших принципиальные моменты в законодательство о государственной службе, стал Указ Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 года № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы»⁵⁹. В целях усиления борьбы с коррупцией на период принятия Закона о государственной службе в Российской Федерации на служащих государственного аппарата накладывался ряд ограничений и ответственность за нарушение указанных требований; устанавливалось обязательное представление при назначении государственных служащих на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера. Но попытка решить проблему оказалась неэффективной, так как осуществлялась посредством лишь частичных изменений. Необходима была цельная концепция, которая обеспечивала бы четкую, эффективную и экономную деятельность государственного аппарата. Такая концепция получила свое правовое закрепление в Положении о федеральной государственной службе, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года⁶⁰.

В целях обеспечения единой политики в области организации системы государственной службы Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 года «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации»⁶¹ был образован Совет по кадровой политике при Президенте Российской Федерации. В январе 1995 года Указами Президента Российской Федерации были утверждены Сводный перечень государственных должностей Российской Федерации⁶² и Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих⁶³.

Свое дальнейшее развитие концепция реформы государственной службы получила в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 года, который установил правовые основы организации государственной службы Российской Федерации и основы правового положения государственных служащих Российской Федерации, а также в принятых впоследствии Федеральных законах «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. и «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г.⁶⁴

Большинство субъектов разработали собственное законодательство о государственной службе. Но и на федеральном, и на региональном уровне остались неурегулированными вопросы норм морали на государственной службе. Поэтому одной из задач является создание реальной системы морали государственной службы, для которой необходимо проанализировать два уровня -- общий и специальный. Эти попытки уже находят практическое применение. Доказательством этого являются Указ Президента РФ № 885 от 12 августа 2002 г. «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»⁶⁵.

Необходимо остановиться на таком моменте, как подзаконность данного документа. Кроме того, названные принципы носят обязательный характер применительно к государственным служащим категории «Б» и «В», а применительно к лицам, замещающим должности категории «А», носят рекомендательный характер. Что касается содержания данного Указа, то на наш взгляд, он не в полной мере соответствует приоритетам, которые закреплены в Конституции РФ. В данном указе приоритеты распределились следующим образом: «государственный служащий, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами», однако в законе говорится о том, что институт государственной службы существует в первую очередь для граждан и направлен на решение проблем, которые возникли в обществе.

В перечне принципов отсутствуют такие, как патриотизм, гражданственность, открытость, честность государственного служащего, честь и достоинство государственного органа, корректность, подотчетность гражданам, ведения здорового образа жизни, запрет принимать подарки. А такие категории, как добросовестность, законность, независимость, бескорыстие, корректность, объективность перечисляются в Общих принципах, но не раскрываются, что вызывает неточность в толковании. Более того, эти принципы прописаны, зафиксированы, но санкции за их нарушение не предусмотрены. Не указываются способы контроля предъявленных требований.

Таким образом, получается, что закреплены общие принципы служебного поведения государственных служащих, а на практике никакого положительного результата не получено. Отсутствие систематического морального обучения государственных служащих позволяет с достаточной долей вероятности судить о том, что далеко не все из них сейчас знакомы с «Общими принципами поведения государственных служащих».

Нормативная база регулирования федеральной государственной службы (в том числе службы в отдельных федеральных государственных органах) определяется различными нормативными правовыми актами, основным из которых является Федеральный закон «Об основах государственной службы». Деление государственной службы Российской Федерации на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Федерации предопределяет и другой уровень законодательства о государственной службе, состоящий из нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Данную проблему разрешил принятый 27 мая 2003 года Федеральный закон № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»⁶⁶.

Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба (подразделяется на федеральную и службу субъекта РФ), военная служба, правоохранительная служба. Принятие этого закона разрешил пробел, который существовал до недавнего времени, на что было указано в Послании Президента РФ и принятии Указа Президента Российской Федерации № 1336 от 19 ноября 2002 года «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»⁶⁷. Целью программы является повышение эффективности государственной службы в целом, ее видов и уровней, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.

На наш взгляд, назрела необходимость введения единого для управленческого аппарата Кодекса государственной службы Российской Федерации. Обобщение общественно-исторического опыта свидетельствует о том, что вопросы нравственной оценки служащих всегда привлекали внимание как законодателей, так и философов и рядовых граждан. Связано это с тем, что лицо, облаченное властью и призванное обеспечивать законность и полноценное функционирование государства, должно проявлять высокие нравственные качества. Именно в этом мы видим гарантию социальной справедливости, обеспечения прав и свобод граждан. Проступки, противоречащие моральным нормам, прощаются обычным гражданам, о них общество долго не помнит, но те же проступки несовместимы со статусом государственного служащего. Однако, хотя проблема нравственности должностных лиц и органов государственной власти является очень важной, ее многоаспектность порождает дополнительные сложности при попытках решения. Повышение нравственности государственных служащих может быть обеспечено только принятием комплекса мер -- воспитательных и правовых.

Итак, сегодня необходимы новые законодательные акты, направленные на решение таких проблем, как злоупотребление правом, возмещение морального вреда, причиненного незаконным действием чиновника; совершенствование моральных стимулов деятельности государственных служащих; профессиональный отбор кадров в системе государственной службы; защита нравственности государственных служащих, в частности принятие Морального кодекса и присяги государственных служащих.

Для поддержания высоконравственной атмосферы в органах исполнительной власти следует создать специальную комиссию по этике, в компетенцию которой будет входить планирование и проведение мероприятий пропагандистского характера, разработка соответствующих правовых положений, этическое просвещение служащих, а также контроль за выполнением моральных требований и нормативно-правовых актов, касающихся поведения государственных служащих и не регулирующихся другими законодательными актами. Внимание общества должно сконцентрироваться на необходимости повышения эффективности нравственного и правового воспитания молодежи, что обеспечит преемственность традиций в сфере государственной службы.

Материалы социологического исследования «Актуальные проблемы государственной гражданской службы в современной России», проведенного кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС в январе 2009 года, позволяют констатировать, что участники опроса в целом невысоко оценивают авторитет государственных служащих в обществе. Это в значительной степени мешает развитию конструктивного диалога власти и общества, способствует развитию такого опасного социального явления, как аномия, ослабляющего позитивный настрой общественных и государственных процессов. Поэтому не вызывает сомнение необходимость активизации работы по повышению авторитета государственных служащих среди населения, что подтверждается и мнениями участников исследования: 53,9% респондентов и 69,1% экспертов считают это крайне необходимым, 33,4% респондентов и 27,9% экспертов -- в какой-то мере необходимым, и только 6,8% респондентов и 2,0% экспертов ответили, что такой необходимости нет (5,9% респондентов и 1,0% экспертов затруднились с ответом)⁶⁸.

Однако существует ряд неблагоприятных факторов, мешающих работе по повышению авторитета государственных служащих среди населения. С этими факторами необходимо бороться не только нормативно-правовыми и административными мерами, но и нравственным воздействием на социальную среду государственной службы, как внутреннюю (собственно государственных служащих), занимаясь их нравственным воспитанием, так и внешнюю (преодолевать в обществе терпимость к безнравственному поведению в самом широком виде).

Итак, современное развитие российского общества во многом зависит от качества функционирования органов государственной власти и управления. В последние годы активно обсуждаются различные вопросы, связанные с реформированием государственной гражданской службы Российской Федерации, необходимостью совершенствования ее правовых и моральных основ и изменения профессионального и социально-психологического состояния ее социальной среды.

Государственная гражданская служба в качестве социально-управленческого института находится в постоянном взаимодействии с институтами гражданского общества, развитие которого признается как стратегическая задача по формированию современных правовых основ российского общества, источника демократических процессов и оплота их стабильности. Поэтому возникающие духовно-нравственные проблемы обеспечения конструктивного диалога государственной власти и гражданского общества должны постоянно находиться в центре внимания государственных, общественных структур и научно-исследовательских сообществ.

Заключение

Изменения в сложившихся общественных отношениях Российской Федерации повлекли за собой необходимость переосмысления правовых и нравственных основ государственной службы. В государственной службе главными регуляторами взаимоотношений и поведения выступают право и мораль, причем их влияние осуществляется во взаимосвязи. На законотворчество в данной сфере влияет специфика государственной службы, которая неизбежно вытекает из ее природы и заключается в том, что она одновременно является, во-первых, социально-политическим институтом, во-вторых -- сферой профессионального слоя управленцев, в-третьих -- властной структурой. К примеру, возникающие проблемы согласования властных полномочий и нравственных ценностей, ослабление моральных устоев общества порождают необходимость принятия актов, затрагивающих нравственность государственных служащих, их воплощения в правовом регулировании нравственных ценностей.

В законодательных актах последних лет отмечается усиление влияния нравственных регуляторов на поведение государственных служащих. Власть и общество осознают необходимость в таких правовых нормах, которые позволят свести к минимуму негативные тенденции, связанные со злоупотреблением правом. Речь идет о совершенствовании нравственных ценностей деятельности государственных служащих; профессиональном отборе кадров в системе государственной службы; защите нравственности государственных служащих, в частности, принятии кодекса поведения государственных служащих, введении присяги государственными служащими.

Требования нравственного порядка, предъявляемые к государственным служащим обществом, включают два уровня: общий (требования, предъявляемые к любому члену общества): уважение к правам и свободам других людей, честность, принципиальность и специальный (специфические требования, обусловленные особенностями государственной службы): беспристрастность, компетентность, политический нейтралитет, беспрекословное соблюдение законности, отстаивание интересов государства и др. Конкретизируя подходы к моральной оценке отношений в государственной сфере, можно утверждать, что критерием оценки морального в деятельности государственного служащего является его обязанность действовать в общенациональных интересах, во имя благосостояния всего народа Российской Федерации. В то же время государственный служащий не должен своими действиями, предложениями, решениями подрывать авторитет государственной власти. Сегодня все чаще используется понятие «внутриаппаратное нравственное поведение», которое является результатом внутренней моральности государственного служащего и проявляется в стремлении к антикоррупционному поведению, поддержанию достойного образа государственной службы, сдержанности в публичной критике государственного аппарата, верности государству, Конституции, что возведено в ранг принципа корпоративной чести государственного служащего.