Публичное прозводство

      Например, таковым очевидно является правоотношение, складывающееся между гражданином  и должностным лицом, отказавшим в выдаче загранпаспорта. Но такой же - субординационный - тип отношений возникает и в случае, когда в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта обращается орган местного самоуправления, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена его компетенция.⁸

     Институт, регулирующий порядок рассмотрения и разрешения споров в сфере административного  управления, носит название «административной  юстиции» или судебного контроля за законностью управленческой деятельности.

     В настоящее время административная юстиция в России получила значительное развитие, так как возможности судебного контроля за действиями органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц практически не ограничены. В случае возникновения спора любой вопрос, относящийся к органам административной юстиции, может быть рассмотрен соответствующим судом⁹.

     Административное  судопроизводство в толковании Верховный Суд РФ (далее ВС РФ) мыслится как совокупность процедур, установленных КоАП, которые не относимы к гражданскому судопроизводству и, соответственно, гражданскому процессу. Поэтому ВС РФ рекомендует отказывать в принятии заявлений, рассмотрение которых подпадает под процедуры, установленные КоАП (по п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК - ввиду наличия иного судебного порядка рассмотрения дела).

     Конституционный суд РФ в ряде постановлений занял  иную позицию, полагая, что все дела, возникающие из публичных правоотношений, суть по своей природе административные дела, а потому должны рассматриваться в порядке и по правилам административного судопроизводства. В комментариях к АПК РФ констатируется, что арбитражные суды осуществляют судебную власть посредством гражданского и административного судопроизводства. Основание этому дает ст. 29 АПК РФ, в которой понятие "административное судопроизводство" используется применительно к рассмотрению всех дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. В данном контексте под административным судопроизводством понимается вид производства в гражданском или арбитражном процессе, порядок которого устанавливается, соответственно, ГПК и АПК.

     Как видим, категория "административное судопроизводство" используется в  различных смыслах - родовом или видовом. На наш взгляд, судебные процедуры, установленные КоАП, не образуют самостоятельной судебной формы защиты. Дела, возникающие из административных правоотношений, - частный случай дел, возникающих из публичных правоотношений, производство по которым регулируется ГПК РФ. Гражданская процессуальная форма задает общий алгоритм судебного производства по таким делам регулированием в гл. 23 ГПК РФ общих положений. Соотношение производства по делам, возникающим из административных правоотношений, и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, как частного и общего подтверждается также законодательным регулированием порядка рассмотрения данных дел по АПК РФ. Применительно к КоАП понятие "административное судопроизводство" может использоваться только в значении совокупности специализированных судебных процедур в пределах единой - реализуемой судами общей юрисдикции - формы защиты. Но также неверно по существу использовать категорию "административное судопроизводство" для обозначения вида производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.¹⁰

     Понятия "гражданское судопроизводство" и "гражданский процесс", "арбитражное судопроизводство" и "арбитражный процесс" в доктрине традиционно используются как соотносимые (хотя уже часто - не синонимичные). Законодатель оперирует в ГПК РФ категорией "гражданское судопроизводство" (ст. 1-3, 5, 9 и др.), а в АПК РФ - категорией "судопроизводство в арбитражных судах" (ст. 1-3, 8, 9, 12 и др.), отказавшись - в сравнении с АПК РФ 1995 г. - от термина "арбитражное судопроизводство". Этим проблемы не решились, но возникли новые, в том числе относительно понимания административного судопроизводства. Последовательное принятие вышеизложенной позиции КС РФ ведет к признанию, что производство по делам, возникающим из публичных (по АПК - из административных и иных публичных) правоотношений, регулируемое нормами ГПК РФ и АПК РФ, соответственно, есть административный процесс, а нормы, его составляющие, суть административно-процессуальные. Это, в свою очередь, обосновывает их изъятие из ГПК РФ.

     В соответствии со ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. В то же время ст. 46 Конституции РФ установила правило, согласно которому решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

     В государстве, функционирование которого основано на принципе разделения властей, обращение в суд с требованием о защите прав, свобод и охраняемых законом интересов служит эффективной формой контроля за действиями (бездействием) органов власти и должностных лиц. Это обусловлено тем, что самый совершенный ведомственный контроль не в состоянии заменить судебное разбирательство, обеспечивающее максимум гарантий для защиты законных прав и интересов заинтересованных лиц.¹¹ Преимущества судебного порядка рассмотрения споров в сравнении с ведомственным контролем заключаются, прежде всего, в равенстве процессуального положения (статуса) гражданина и органа власти, наличии равных возможностей в отстаивании своих позиций, гласном характере разрешения спора и т.д. Поэтому в установленных случаях закон закрепляет право граждан и организаций на судебный контроль за действиями административных органов и должностных лиц.

     Институт, регулирующий порядок рассмотрения и разрешения споров в сфере административного  управления, носит название «административной  юстиции» или судебного контроля за законностью управленческой деятельности.

     В настоящее время административная юстиция в России получила значительное развитие, так как возможности судебного контроля за действиями органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц практически не ограничены. В случае возникновения спора любой вопрос, относящийся к органам административной юстиции, может быть рассмотрен соответствующим судом¹².

     В соответствии со ст. 245 ГПК РФ в этом порядке рассматриваются и разрешаются дела:

     – по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;

     – по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;

     – по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

     – иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

     Настоящий перечень не является исчерпывающим, поскольку  суд вправе рассматривать и разрешать  другие дела, возникающие из административно-правовых отношений, отнесенных законом к компетенции судов.¹³ К ним могут относиться, в частности, дела, связанные с оказанием психиатрической помощи в рамках закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании».

     Порядок рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публичных правоотношений, должен удовлетворять следующим наиболее существенным требованиям и правилам:

     а) это неисковые производства, так  как в них нет ни истца, ни ответчика, ни третьих лиц. Обязательными участниками выступают гражданин – с одной стороны и должностные лица (представители соответствующего органа управления или местного самоуправления) – с другой;

     б) в данном производстве не применяются  исковые средства защиты права (иск, встречный иск, мировое соглашение и т.д.);

     в) все дела рассматриваются и разрешаются  уполномоченным судом;

     г) предметом судебного исследования служат официальные документы должностных лиц и управленческих органов;

     д) обязанность доказывания возлагается  на административные органы, должностных лиц. Участие гражданина в судебном доказывании составляет его процессуальное право;

     е) судья при удовлетворении жалобы заявителя обладает полномочиями: отменить соответствующий акт; изменить административный акт; санкционировать определенные действия управленческих органов и должностных лиц, т.е. дать согласие на их совершение;

     ж) решения суда реализуют сами управленческие структуры, не применяя правила исполнительного  производства.

     В целом уровень гражданской процессуальной регламентации данного производства значительно выше, чем у искового производства. Законом (в главах 24–26 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее ГПК РФ) определены сроки обращения в суд заинтересованных лиц и судебного разбирательства, состава участников, предмет и средства доказывания, полномочия судьи и др.)

     В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ судья отказывает в принятии искового заявления в случае, если оно не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку рассматривается и разрешается в ином судебном порядке.

     В соответствии с ч. 1 ст. 246 ГПК РФ это правило применимо к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений.

     Исходя  из этого, недопустимо принятие и  рассмотрение в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, заявлений об оспаривании таких решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, для которых Федеральными законами (Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях. Арбитражным процессуальным кодексом РФ и др.) установлен иной судебный порядок оспаривания (обжалования).¹⁴

     В принятии таких заявлений необходимо отказывать на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ.

     Существование отдельного от искового производства по делам, вытекающим из публично-правовых отношений, объясняется традиционно несколькими правовыми обстоятельствами¹⁵:

     1) неравноправным положением участников (сторон) в регулятивных (конституционных, административных) правоотношениях, поскольку, с одной стороны, в них выступает орган государства, должностное лицо, наделенное властными полномочиями, с другой стороны – гражданин, не имеющий таких полномочий;

     2) специфической функцией суда  при рассмотрении этих дел, состоящей не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью действий органов управления по отношению к гражданам и в отдельных случаях – к организациям.

     Указанными  двумя причинами определяется способ возбуждения дел данной категории – путем предъявления жалобы (обжалования), а не предъявления иска. Данная терминология перенесена в гражданский процесс из административного права.

     Кроме этого, при рассмотрении и разрешении дел, вытекающих из публично-правовых отношений, в силу неравноправного положения субъектов в административных и иных правоотношениях, не применимы некоторые категории искового производства, а именно: мировое соглашение, увеличение или уменьшение требований, исключается возможность предъявления в качестве способа защиты встречной жалобы, аналогичной встречному иску и т. д¹⁶.

     При рассмотрении и разрешении дел, возникающих  из публичных правоотношений, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до одной тысячи рублей. 
 

Глава 2.  Виды производства, возникающего из публичных  правоотношений

     2.1. Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части

     Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом¹⁷.

     Оспаривание нормативных правовых актов осуществляется посредством подачи заявления в суд.

     Следует отметить, что дела о признании  недействующими нормативных правовых актов полностью или в части  относятся не только к подведомственности судов общей юрисдикции, но и арбитражных судов РФ.

     В соответствии со ст. 251 ГПК РФ правом подачи заявления об оспаривании нормативных правовых актов обладают: