Понятие и система государственных доходов как объект правового регулирования

Полномочия субъектов  Федерации и органов местного самоуправления по формированию соответствующих  финансовых ресурсов и их источников определены, помимо Бюджетного кодекса  РФ, [4]федеральными законами от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,[5] от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и др. По вопросам разграничения полномочий финансово-бюджетных взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами исключаются федеративные договоры. Кроме того, действуют законодательные акты о различных видах налогов, сборов, пошлин и иных поступлений, зачисляемых в состав государственных или местных доходов.

Система государственных  и местных доходов в Российской Федерации базируется на принципе единства. Он выражается в том, что в законодательстве РФопределяются виды государственных и местных доходов, принципы их распределения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями. Поэтому при наличии соответствующих источников в стране повсеместно используются одни и те же виды денежных поступлений. Федеральным законодательством предусмотрено и распределение доходов по уровням - федеральному, субъектов Федерации и местному. Оно же определяет основы правового режима доходов субъектов Федерации и муниципальных образований В связи с этим правовую основу образования государственных и местных доходов, помимо федерального законодательства, составляют правовые акты субъектов Федерации, а также органы местного самоуправления.

Основополагающими для формирования состава государственных и местных  доходов являются нормы Конституции РФ (ст. 8, 35),[6] закрепляющие как основу экономической системы разнообразие форм собственности, обеспечение им со стороны государства равной защиты, гарантии собственности граждан, создаваемой в результате их участия в общественном производстве, ведения собственного хозяйства, получения иных доходов на условиях, не противоречащих законодательству.

Составляя единую систему, государственные  и местные доходы классифицируются по группам. В основу классификации могут быть положены различные признаки, отражающие наиболее существенные черты государственных и местных доходов.

Классификация доходов государства  по социально-экономическому признаку дает наиболее полное представление об их источниках, о связи с различными формами собственности, об эффективности последних в формировании доходов государства. В соответствии с этим признаком в системе доходов государства и муниципальных образований выделяются поступления:

-от государственного  или муниципального хозяйства,  образующиеся главным образом  в результате производственной  деятельности государственных или  муниципальных предприятий, а  также от использования имущества  и природных ресурсов государства  или муниципальных образований  (например, лесов, недр и др., от  приватизации государственной и  муниципальной собственности). При  этом получаемые доходы (прибыль)  частично зачисляются в бюджетную  систему и вместе с тем остаются  в распоряжении предприятий;

-от предприятий и организаций  негосударственных форм собственности  (налоги, сборы, другие платежи);

-от совместных предприятий,  от иностранных предприятий и  организаций, действующих на территории  Российской Федерации;

-от личных доходов  граждан.

По территориальному уровню доходы подразделяются на:

-федеральные;

-субъектов Федерации;

-муниципальных образований.

В зависимости от юридических особенностей и юридической формы денежных поступлений среди доходов государства и муниципальных образований можно выделить налоговые и неналоговые платежи и поступления.

Налогам свойственны признаки обязательности и индивидуальной безвозмездности  по юридической форме, регулярности поступления от определенного налогооблагаемого  объекта. Однако более разнообразными по формам и методам взимания являются неналоговые платежи и поступления.

По методам аккумуляции среди доходов государства выделяются обязательные и добровольные платежи и поступления. Основная часть доходов поступает в распоряжение государства и органов местного самоуправления в обязательном порядке: это налоги, сборы, пошлины и т. п., штрафы разного рода и финансовые санкции и т. д. На добровольной основе в государственные и местные доходы привлекаются средства организаций и граждан путем проведения лотерей, займов, выпуска акций, использования пожертвований и т. д.

С точки зрения отношений собственности можно говорить о доходах государства и муниципальных образований и финансовых ресурсах, которые используются ими временно и подлежат возврату. В первом случае это различные виды платежей, которые на основании законодательства обращаются в государственную или муниципальную собственность, становятся федеральной собственностью, собственностью субъектов Федерации или муниципальной собственностью с соответствующим правовым режимом. К ним относятся налоги, сборы, пошлины и другие обязательные платежи, поступления от использования государственного и местного, имущества, природных ресурсов, от приватизации. Среди них могут быть и поступления добровольного характера, например от лотерей, пожертвования. К источникам внебюджетного фонда занятости и др., помимо установленных обязательных платежей, отнесены и добровольные взносы физических и юридических лиц.

К финансовым ресурсам государства  и муниципальных образований, не являющимися их доходами в прямом смысле, относятся средства, полученные от распространения облигаций государственных  муниципальных займов, банковские кредиты, используемые для пополнения бюджетов или внебюджетных государственных  и местных фондов. При этом в  качестве кредитных ресурсов широко используются временно свободные средства юридических и физических лиц, хранящиеся на счетах в банках, в том числе  вклады граждан в Сберегательном банке РФ.

Полученные таким путем  средства подлежат возврату и потому не являются доходами государства и  муниципальных образований. Им принадлежит  важная роль в снятии напряженности  финансового положения в государстве  или муниципальном образовании  при недостаточности поступления  их собственных доходов. Помимо этого, такие методы привлечения ресурсов в распоряжение государства способствуют более полному использованию  денежной массы в стране и включению  ее в обслуживание потребностей общества.

С точки зрения порядка образования и использования государственные и муниципальные доходы можно подразделить ни две группы: централизованные и децентрализованные.

Децентрализованные государственные (и местные) доходы - это доходы государственных (и муниципальных) предприятий. организаций, которые остаются в их непосредственном распоряжении и используются ими  самостоятельно на производственные и  социальные нужды. Средства предприятий, относящиеся к государственной  или муниципальной собственности, закреплены за такими предприятиями  и принадлежат им на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, как и другое закрепленное за ними имущество (ст. 114, 115 Гражданского кодекса  РФ). [7]Предприятие после уплаты налогов самостоятельно распоряжается своей прибылью и другими находящимися в его распоряжении доходами.

К централизованным относятся  доходы, сосредоточенные в государственных  и местных бюджетах и таких  же внебюджетных фондах. Именно эти  доходы законодатель относит к федеральной  государственной казне, государственной  казне субъектом Федерации, муниципальной  казне, отграничивает их от средств, закрепленных за государственными и  муниципальными предприятиями.

Доходные источники государственных  и местных бюджетов, как правило, не имеют специального целевого назначения. Это позволяет направлять их на наиболее важные, приоритетные в соответствующее время потребности общества для финансирования намеченных программ.

В формировании доходов государства  и муниципальных образований  важная роль принадлежит неналоговым  доходам. Они отличаются от налогов  особенностями форм платежей и методов  привлечения в распоряжение государства  и муниципальных образований, содержанием  прав и обязанностей плательщиков, с одной стороны, и органов  государственной власти и местного самоуправления - с другой.

Неналоговые доходы государства  и муниципальных образований - это поступающие в их распоряжение доходы от использования государственного и муниципального имущества и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, платежи эквивалентного и штрафного характера, а также средства, привлеченные на добровольных началах. В отличие от налогов неналоговые доходы могут быть не только обязательными, но и добровольными платежами. На добровольных началах проводятся государственные и муниципальные лотереи, служащие источником доходов государства и муниципальных образований, выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг, привлечение средств в государственные и муниципальные внебюджетные фонды и учреждения в порядке благотворительной деятельности и др.

Неналоговым платежам обязательного  характера, в отличие от налогов, свойственна определенная возмездностъ, поскольку их взимание обусловлено  предоставлением плательщику права  на осуществление какой-либо деятельности (лицензионные, регистрационные сборы), получение юридически значимых услуг (государственная пошлина), на пользование  имуществом (арендная плата) и т. п. Поэтому  плательщики вправе потребовать  от государственных или муниципальных  органов совершения действий, предоставления услуг и т. п., связанных с данным платежом. Причем эти платежи могут  иметь целевое назначение, расходоваться  на тот объект, за пользование которым  они были уплачены (платежи за пользование  природными ресурсами).

К неналоговым доходам  также относятся платежи штрафного  характера, которые формируются  за счет:

-поступлений за выпуск  и реализацию продукции, изготовленной  с отступлением от стандартов  и технических условий;

-санкций за нарушение  порядка применения цен;

-административных штрафов  и иных санкций, включим штрафы  за нарушение правил дорожного  движения;

-сумм, взыскиваемых с  лиц, виновных в совершении  преступлений и недостаче материальных  ценностей. В составе неналоговых  доходов можно выделить следующие  группы.

1. Доходы от имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или от определенных видов деятельности. К ним относятся:

-доходы от использования  имущества, находящегося в государственной  и муниципальной собственности;

-дивиденды по акциям, принадлежащим государству и  муниципальным образованиям;

-доходы от сдачи в  аренду имущества, находящегося  в государственной и муниципальной  собственности (арендная плата  за пользование лесным фондом, за земли сельскохозяйственного  и несельскохозяйственного назначения, за сдачу в аренду прочего  имущества);

-проценты, полученные от  размещения в банках временно  свободных средств бюджета или  внебюджетных фондов, от предоставления  бюджетных ссуд внутри страны  и по государственным кредитам, предоставляемым иностранным государствам;

-доходы от оказания  услуг или компенсации затрат  государства;

-перечисление прибыли  Центрального банка РФ;

-платежи от государственных  и муниципальных организаций  и др.

2. Доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, формируемые за счет:

-поступлений от приватизации  организаций, находящихся в государственной  и муниципальной собственности;

-поступлений от продажи  государством и муниципальными  образованиями принадлежащих им  акций; доходы от продажи квартир,  производственных и непроизводственных фондов, транспортных средств, иного оборудования;

-доходов от реализации  конфискованного и бесхозного  имущества, имущества, переходящего  в государственную или муниципальную  собственность в порядке наследования  или дарения, и кладов.

3. Административные платежи и сборы. К их числу относятся:

-таможенные сборы, прочие  неналоговые таможенные платежи;

-прочие платежи, взимаемые  государственными и муниципальными  организациями за выполнение  определенных функций.

4. Доходы от внешнеэкономической деятельности. Их основу составляют поступления от централизованного экспорта и прочие поступления от внешнеэкономической деятельности.

Неналоговые доходы подразделяются на федеральные, субъектов Федерации  и муниципальные (местные).

Среди неналоговых доходов  имеются платежи (сборы, пошлины, платежи  за пользование природными ресурсами  и т. п.), близкие по некоторым признакам к налогам (обязательность уплаты, зачисление в бюджетную систему или внебюджетный государственный фонд, контролируемость уплаты налоговыми или в соответствующих случаях таможенными органами). Однако они существенно отличаются от налогов по своему возмездному характеру. Признак же обязательности имеет в этих платежах особое проявление: обязанность уплатитьих возникает только в связи с обращением к государственным или муниципальным органам за определенной услугой (регистрацией места жительства, разрешением на перевоз товаров через таможенную границу, предоставлением права на определенную деятельность и т. п.).

Учитывая наличие названных  общих признаков данных платежей с налогами, законодатель объединил  их в единую систему платежей, названную  налоговой системой. Это положение  регулируется Налоговым кодексом РФ.

В Федеральном законе от 15 августа 1996 г. «О бюджетной классификации  Российской Федерации»[8] упомянутые платежи также отнесены к группе налоговых доходов.

Особое место среди  неналоговых платежей обязательного  характера занимаютстраховые взносы в государственные социальные внебюджетные фонды -Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования. Тарифы страховых взносов, подлежащих уплате организациями и гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями, ежегодно устанавливаются законами РФ. Средства, поступившие в результате уплаты этих взносов, имеют целевое назначение по страхованию закрепленного в Конституции РФ права каждого на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, дли воспитания детей, на бесплатную медицинскую помощь и в иных случаях, установленных законом (ст. 39, 41 Конституции РФ) и используются соответственно задачам названных фондов. Действующим законодательством в налоговую систему они не включены. Однако в ст. 13 Налогового кодекса РФ в перечне федеральных налогов и сборов указаны взносы в государственные социальные внебюджетные фонды без определения их как страховых, что не соответствует упомянутым нормам Конституции РФ.