Правовое регулирование банковской деятельности

   Нормативные акты Банка России принимаются в  виде инструкций, если их основным содержанием  является определение порядка применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов  по вопросам компетенции Банка России (в том числе указаний и положений  Банка России).

   Нормативные акты Банка России подписываются  Председателем Банка России.

   Нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном  издании Банка России - «Вестнике  Банка России», за исключением случаев, установленных Советом директоров. Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы. Такие акты должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной  регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

   Не  подлежат государственной регистрации  нормативные акты Банка России, устанавливающие:

   - курсы иностранных валют по  отношению к рублю;

   - изменение процентных ставок;

   - размер резервных требований;

   - размеры обязательных нормативов  для кредитных организаций и  банковских групп;

   - прямые количественные ограничения;

   - правила бухгалтерского учета  и отчетности для Банка России;

   - порядок обеспечения функционирования системы Банка России.

   В соответствии с Приказом Минюста  РФ от 14 июля 1999г. №217 «Об утверждении  Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (п.15) не подлежат представлению на государственную регистрацию:

   а) индивидуальные правовые акты;

   - персонального характера (о назначении  или освобождении от должности,  о поощрении или наложении  взыскания и т.п.);

   - действие которых исчерпывается однократным применением;

   - срок действия которых истек;

   - оперативно-распорядительного характера  (разовые поручения);

   б) акты, которыми решения вышестоящих  государственных органов доводятся  до сведения органов и организаций  системы федерального органа исполнительной власти;

   в) акты, направленные на организацию  исполнения решений вышестоящих  органов или собственных решений  федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;

   г) технические акты;

   д) акты рекомендательного характера.

   Среди многочисленных действующих нормативных  актов Банка России можно выделить:

   - Инструкцию ЦБР от 26 апреля 2006 г. N 129-И «О банковских операциях  и других сделках расчетных  небанковских кредитных организаций,  обязательных нормативах расчетных  небанковских кредитных организаций  и особенностях осуществления  Банком России надзора за их  соблюдением»;

   - Положение ЦБР от 21 сентября 2001 г. N 153-П «Об особенностях пруденциального  регулирования деятельности небанковских  кредитных организаций, осуществляющих  депозитные и кредитные операции».

   Сохраняют юридическую силу и некоторые  акты Госбанка СССР, которые не противоречат действующему законодательству.

   Согласно  Положению ЦБР от 18 июля 2000 г. N 115-П  ЦБР издает также официальные разъяснения по вопросам применения федеральных законов и иных нормативных правовых актов. Эти разъяснения нормативными актами не являются, однако «обязательны для применения субъектами, на которых распространяет свою силу нормативный правовой акт, по вопросам применения которого издано официальное разъяснение ЦБР».

   Как закреплено в п.1.1 указанного Положения, официальные разъяснения ЦБР  по вопросам применения федеральных  законов, иных нормативных правовых актов (кроме нормативных актов Банка России) являются актами толкования права и могут приниматься Банком России только в случаях, если это прямо предусмотрено федеральными законами для случаев толкования федеральных законов, иными нормативными правовыми актами для случаев толкования указанных нормативных правовых актов.

   Официальные разъяснения ЦБР принимаются  в случаях необходимости восполнения  пробела правового регулирования  по предмету нормативного акта Банка  России. Разъяснения не могут устанавливать  норм права, не могут относиться к  нормативным актам Банка России и не требуют регистрации в  Министерстве юстиции Российской Федерации  в порядке, предусмотренном статьей 6 Федерального закона «О ЦБ РФ».

   Официальные разъяснения ЦБР после их подписания должны быть зарегистрированы в тот  же день в Административном департаменте Банка России в установленном  порядке. Дата регистрации официального разъяснения Банка России считается  датой его принятия.

   К настоящему времени ЦБР принято  огромное количество нормативных актов. Как отмечают эксперты, Банк России издает множество нормативных актов  с техническими и технологическими нормами, многие из которых не нужны юристам, но их обилие затрудняет поиск и выявление необходимых правовых норм. Кроме того, в них много устаревших норм, противоречий с законами. Есть и противоречия между самими нормативными актами Банка России. Иногда Банк России придает своим актам форму, которая прямо не предусмотрена в федеральном законе.

   Нормативные акты Банка России - это наиболее «проблемный» источник в правовом регулировании  банковской деятельности. Его «проблемность» связана с тем, что, зачастую нормативные акты ЦБ РФ перешагивают грань нормативной дозволенности, изменения или, так или иначе, трактуя нормы гражданского, банковского законодательства. Подчеркнем, что истории известен не один пример, когда ВС РФ признавал недействительным те или иные пункты или даже акты Банка России. Некоторые практические проблемы соответствия нормативных актов ЦБ РФ и федерального законодательства будут рассмотрены нами в следующих частях настоящего исследования.

   В юридической литературе обращается внимание на следующие проблемы, связанные  с нормотворчеством Банка России.

   Во-первых, на практике ведущую роль играют рекомендательные нормативные акты Банка России (письма Банка России). Де-факто из рекомендательных актов они превращаются в обязательные, но за последствия их реализации отвечает фактически только кредитная организация, но не Банк России. И происходит это потому, что норма устанавливается письмом, а не нормативным актом.

   Во-вторых, юридическая техника нормативных  актов Банка России нуждается  в совершенствовании. Только слишком  большим числом выпускаемых актов  и постоянными их изменениями  можно объяснить такую ситуацию, когда Банк России вынужден оставлять  без изменения те акты, которые  противоречат очередному издаваемому  им же нормативному акту. На практике происходит так, что в нормативный акт  вносятся изменения, а имеющиеся  противоречия в этом же акте остаются.

   Таким образом, необходимо исключить практику регулирования банковских отношений  не нормативными актами (рекомендательными  актами Банка России), преследовать цели соответствия вновь принимаемых  норм действующему банковскому и  гражданскому законодательству Российской Федерации.

   Отдельно  необходимо выделить программные документы  и источники. Последние не являются нормативными актами, но содержат программы  развития банковского законодательства. В настоящее время продолжает действовать Стратегия развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2008 года (Заявление  Правительства РФ и ЦБР от 5 апреля 2005г. 983п-П13, 01-01/1617).

   Как подчеркивается в Стратегии развития банковского сектора (п.71) основным принципом совершенствования системы  регулирования банковской деятельности и банковского надзора является внедрение международно признанных норм и международного опыта с учетом особенностей организации и функционирования российского рынка банковских услуг.

   Как отметили авторы Стратегии - необходимо полностью завершить процесс  формирования нормативной базы, закрепляющей применение в российской надзорной  практике международно признанных норм, в том числе определенных в документе Базельского комитета по банковскому надзору «Основополагающие принципы эффективного банковского надзора».

   Задачи  совершенствования законодательной  и правоприменительной практики в банковской сфере наряду с вопросами  корпоративного управления, банковского  регулирования и банковского  надзора связаны с такими проблемами, как соблюдение налогового и антимонопольного законодательства, борьба с отмыванием доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма, контроль за валютными операциями. Совершенствование законодательной и правоприменительной практики по указанным направлениям также должно осуществляться с использованием международного опыта.

   Следует заметить, что многие из задач, которые  были намечены в Стратегии (в части  совершенствования законодательства о банковской деятельности) воплощены  законодателем в жизнь. Так, к  примеру, внесены изменения в  Федеральный закон «О банках и  банковской деятельности», расширяющие  понятия «банковская группа»  и «банковский холдинг». Только за 2006 год в Закон «О банках и банковской деятельности» изменения и дополнения внесены шесть раз (федеральными законами 2 февраля, 3 мая, 27 июля, 18, 29 декабря 2006 г.).

   Перспективой  правового регулирования банковской деятельности должна стать кодификация  банковского законодательства. «Банковский  кодекс» должен стать фундаментальным  правовым актом не только в плане  количественного регулирования  банковских и связанных с ними иных правоотношений, но он должен, прежде всего, адекватно отражать качественную сторону соответствующих общественных отношений (то есть закреплять реально  существующий уровень соответствующих  общественных отношений, представления  общества о банках, о банковской деятельности). 

   1.3. Лицензирование банковской деятельности

   Банковская  деятельность, во-первых, затрагивает  имущественные интересы неограниченного  круга субъектов, а во-вторых, в  силу своей специфики способна оказывать  решающее влияние на экономические процессы в стране в целом. Указанные обстоятельства являются вполне закономерной предпосылкой для установления в отношении банков более строгих требований в целях обеспечения общественной безопасности по сравнению с другими субъектами предпринимательской деятельности.

   Институт  лицензирования банковской деятельности призван защитить интересы вкладчиков и других клиентов банков от некомпетентного  управления и рисков, а также интересы государства по поддержанию стабильности в экономике.

   Как подчеркнул Конституционный суд  РФ, лицензирование кредитных организаций, а также отзыв у них лицензии на осуществление банковских операций, по существу, являются законодательной  реализацией конституционной функции  Банка России, который осуществляет банковское регулирование, надзор и  контроль посредством принятия нормативно-правовых актов и индивидуально-правовых (ненормативных) актов на основе оперативной  информации как о состоянии экономики  в целом, так и в области  денежно-кредитной политики (Определение  Конституционного Суда РФ от 14 декабря 2000 г. №268-О «По запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности части третьей статьи 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).

   Итак, институт лицензирования банковской деятельности, направлен на достижение следующих  целей:

   - утверждение единого перечня  лицензируемых видов банковских  операций и единообразного порядка,  оснований и условий выдачи, приостановления,  аннулирования и отзыва лицензий;