Эволюция высших органов власти в XVIII веке

Первым законодательным актом о прокуратуре был указ от 12 января 1722г.: "быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору...". А указом от 18 января 1722г. учреждены прокуроры в провинциях и надворных судах. Если фискалы находились частично в ведении Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры подлежали суду самого императора. Прокурорский надзор распространялся даже на Сенат. Указ от 27 апреля 1722г. "О должности генерал-прокурора" устанавливал его компетенцию , в которую входило: присутствие в Сенате ("смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил.."), осуществление контроля за фискалами, "и ежели что худо будет немедленно доносить Сенату"[16]. Генерал прокурор имел право: ставить вопрос перед Сенатом для выработки проекта решения, представляемого императору на утверждение, выносить протест и приостанавливать дело, сообщая об этом императору. Прокурор коллегии присутствовал на заседаниях коллегий, чтобы "в судах и расправе правильно и нелицемерно поступали", осуществлял надзор за работой учреждения, контролировал финансы, рассматривал донесения фискалов, проверял протоколы и другую документацию коллегии.[17]

1.4. Коллегии.

1717-1719 годы были подготовительным периодом становления новых учреждений - коллегий. До 1719г. президенты коллегий должны были сочинять регламенты и не вступать в дела. Образование коллегий вытекало из предшествующего приказного строя, т.к. большинство коллегий создавалось на базе приказов и являлись их правопреемниками. Система коллегий не сложилась сразу. По указу 14 декабря 1717г. было создано 9 коллегий: Военная, Берг, Ревизион, Иностранных дел, Адмиралтейская, Юстиц, Камер, Штатс-контор, Мануфактур. Всего к концу 1-ой четверти ХVIIIв. существовало 13 коллегий, которые стали центральными государственными учреждениями, формируемыми по функциональному принципу. Генеральный регламент коллегий (1720г.) устанавливал общие положения управления, штаты и порядок делопроизводства. Присутствие коллегии составляли: президент, вице-президент, 4-5 советников, 4 асессора. Штат коллегии состоял из секретарей, нотариуса, переводчика, актуариуса, копиистов, регистраторов и канцеляристов.[18] При коллегиях состоял фискал (позднее прокурор), который осуществлял контроль за деятельностью коллегий и подчинялся генерал-прокурору. Коллегии получали указы только от монарха и Сената и имели право не исполнять указы последнего, если они противоречили указам царя. Коллегии выполняли сенатские указы, присылали копии своих решений и доклады о своей деятельности в Сенат.[19]

Коллегия иностранных дел заменила собой Посольскую канцелярию. Ее компетенция была определена указом от 12 декабря 1718г., в которую входило ведать "всякими иностранными и посольскими делами", координировать деятельность дипломатических агентов, заведовать сношениями и переговорами с иностранными послами, осуществлять дипломатическую переписку. Особенностями коллегии являлось то, что в ней "никаких судных дел не судят".

На Военную коллегию возлагалось управление "всеми воинскими делами": комплектование регулярной армии, управление делами казачества, устройство госпиталей, обеспечение армии. В системе Военной коллегии находилась военная юстиция, состоящая из полковых и генеральных кригсрехтов.[20]

Адмиралтейская коллегия ведала "флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлениями" и руководствовалась в своей деятельности "Регламентом о управлении адмиралтейства и верфи" (1722) и "Регламентом морским". В ее состав входили Военно-морская и Адмиралтейская канцелярии, а также Мундирная, Вальдмайстерская, Академическая, Канальная конторы и Партикулярная верфь.

Малороссийская коллегия была образована указом от 27 апреля 1722г., с целью "Ограждать малороссийский народ" от "неправедных судов" и "утеснений" налогами на территории Украины. Она осуществляла судебную власть, ведала сборами податей на Украине. В последние годы существования основными ее целями была ликвидация самоуправления и прежних органов власти.

Камер-коллегия должна была осуществлять "высшее надзирание" за всеми видами сборов (таможенные пошлины, питейные сборы), наблюдала за хлебопашеством, собирала данные о рынке и ценах, контролировала соляные промыслы и монетное дело. Камер-коллегия имела свои органы: в провинциях - конторы камерирских дел, в дистриктах - учреждения земских комиссаров.

Штатс-контор-коллегия по регламенту 1719г. осуществляла контроль за государственными расходами, составляла государственный штат (штат императора, штаты всех коллегий, губерний, провинций). Она имела свои провинциальные органы - рентереи, которые являлись местными казначействами.

Ревизион-коллегия должна была осуществлять финансовый контроль за использованием государственных средств центральными и местными органами "ради порядочного в приходе и расходе исправления и ревизии всех счетных дел". Ежегодно все коллегии и канцелярии присылали в коллегию счетные выписки по составленным ими приходным и расходным книгам и в случае несходства судили и наказывала чиновников за преступления по доходам и счетам. В 1722г. функции коллегии были переданы Сенату. В круг обязанностей Берг-коллегии входили вопросы металлургической промышленности, управление монетными и денежными дворами, закупка золота и серебра за границей, судебные функции в пределах ее компетенции. Была создана сеть местных органов: Московский обер-берг-амт, Казанский берг-амт, Керченский берг-амт. Берг-коллегия была объединена с другой - Мануфактур-коллегией "по сходству их дел и обязанностей" и как одно учреждение просуществовало до 1722г.[21]

Мануфактур коллегия занималась вопросами всей промышленности, исключая горнодобывающую, и управляла мануфактурами Московской губернии, центральной и северо-восточной части Поволжья и Сибири. Коллегия давала разрешение на открытие мануфактур, обеспечивала выполнение государственных заказов, предоставляла различные льготы промышленникам. Также в ее компетенцию входило: ссылка осужденных по уголовным делам на мануфактуры, контроль технологии производства, снабжение заводов материалами. В отличие от других коллегий она не имела своих органов в провинциях и губерниях.[22]

Коммерц-коллегия содействовала развитию всех отраслей торговли, особенно внешней. Коллегия осуществляла таможенный надзор, составляла таможенные уставы и тарифы, наблюдала за правильностью мер и весов, занималась постройкой и снаряжением купеческих судов, выполняла судебные функции.

С организацией Главного магистрата (1720г.) вопросы внутренней и внешней торговли отошли в его ведение. Функции Главного магистрата как центрального учреждения заключались в организации развития торговли и промышленности в городах и управление посадским населением.

Юстиц коллегия (1717-1718гг.) руководила деятельностью губернских надворных судов; осуществляла судебные функции по уголовным преступлениям, гражданским и фискальным делам; возглавляла разветвленную судебную систему, состоявшую из провинциальных нижних и городских судов, а также надворных судов; действовала как суд первой инстанции по "важным и спорным" делам. Ее решения могли быть обжалованы в Сенате.[23]

Вотчинная коллегия образованная в 1721г.: разрешела земельные споры и тяжбы, оформляла новые пожалования земель, рассматривала жалобы на "неправые решения" по поместным и вотчиным делам.

Тайная канцелярия (1718г.) ведала сыском и преследованиями по политическим преступлениям (дело царевича Алексея). Существовали и другие центральные учреждения (старые сохранившиеся приказы, Медицинская канцелярия). [24]

Вывод: В результате Петровских реформ к концу первой четверти XVIII в. сложилась следующая система органов власти и управления. Вся полнота законодательной, исполнительной, и судебной власти сосредоточилась в руках Петра, который после завершения Северной войны получил титул императора. В 1711г. был создан новый высший орган исполнительной и судебной власти – Сенат, обладавший и значительными законодательными функциями. Он принципиально отличался от своего предшественника – Боярской думы.[25]

Члены совета назначались императором. В порядке осуществления исполнительной власти Сенат издавал указы, имевшие силу закона. В 1722 г. во главе Сената был поставлен генерал-прокурор, на которого возлагался контроль за деятельностью всех правительственных учреждений. Генерал-прокурор должен был выполнять функции "ока государства". Взамен устаревшей системе приказов в 1717-1718 гг. было создано 12 коллегий.[26]

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. В итоге административных преобразований в России было завершено оформление абсолютной монархии. Царь получил возможность неограниченно и бесконтрольно управлять страной при помощи полностью зависимых от него чиновников. Внешним выражением утвердившегося в России абсолютизма является принятие в 1721 г. Петром 1 титула императора и наименования "Великий".

Россия была приравнена, и даже поставлена над европейскими государствами.[27]

Глава 2. Высшие органы власти во второй половине XVIII в.

2.1. Сенат и Верховный Тайный совет.

Положение Екатерины I на троне было шатким. Дворянская аристократия оставалась недовольной. Меншиков, Толстой, Апраксин посоветовали Екатерине учредить специальный орган, который бы возвышался над всеми государственными учреждениями империи.[28]

8 февраля 1726 года был создан Верховный тайный совет, ставший главным правительственным органом при императрице. В состав этого совета вошли А.Д. Меншиков (фактически глава совета), П.А. Толстой, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин, А.И. Остерман (немец, начавший службу в России при Петре I), Карл Голштинский – муж дочери Петра I Анны и наиболее видный представитель старой знати Д.М. Голицын. Включением в состав последнего Екатерина I надеялась примирить обе группировки дворян. Но этого не произошло.[29]

Став высшим учреждением в государстве, Верховный тайный совет ведал всеми важными внутренними и внешними делами. В его функции входило назначение высших чиновников, финансовое управление, отчетность ревизионной коллегии. Совету подчинялись три важнейшие коллегии – военная, адмиралтейская и иностранная. Центральный орган – Тайная канцелярия, созданная при Петре I, в 1726 году ликвидируется, и контрольно-розыскные и надзорные функции переходят к Верховному тайному совету.[30]

Сенат, провозгласивший Екатерину I самодержавной императрицей, ею же был подчинен Верховному тайному совету и потерял титул правительствующего, стал называться высоким. Из ведения Сената были изъяты все дела, которые интересовали Верховный тайный совет. Последний посылал Сенату указы и требовал отчетов (доношения). Совету подчинялись Главная полицеймейстерская канцелярия и Преображенский приказ.

Члены Верховного тайного совета («верховники») заверяли Екатерину I в том, что она одна является главой этого совета. Фактически Верховный тайный совет, обладая широкими полномочиями и имея высокое положение в государстве, подменял императрицу. Указ от 4 августа 1726 года разрешал подписывать все законы или Верховному тайному совету, или императрице.[31]

7 мая 1727 года на престол по завещанию Екатерины I был возведен двенадцатилетний Петр II – внук Петра I. При Петре II вся власть была сосредоточена в руках Верховного тайного совета, в состав которого вошли А.Г. и В.Д. Долгорукие. Они и Голицын были руководителями совета, состав которого изменился. Из вельмож петровского времени в нем остался только Остерман. В совете усилилась партия аристократии. Царь мог не считаться с советом, предписывать ему свою волю, но он часто отсутствовал.[32]

«Кондиции», составленные для следующей императрицы – Анны – ограничивали самодержавную власть царицы и ставили ее под контроль Верховного тайного совета. Без согласия Верховного тайного совета императрица не должна была решать вопросы войны и мира, проводить назначения выше полковника, расходовать денежные средства, давать вотчины, назначать себе преемника, выходить замуж. Во время воцарения Анны в Совете было четверо Долгоруких, двое Голицыных, канцлер Головкин и Остерман. Таким образом, из восьми лиц – шесть принадлежало к старой русской знати. Анне Иоанновне запрещалось привозить в Россию своего фаворита Э.И. Бирона.[33]

15 февраля 1730 года Анна прибыла в Москву, где собрались сановники, духовенство, значительная часть шляхетства (со времен Петра I так называлась масса дворян вне служебных должностей), выступившие против ограничения власти императрицы, так как опасались усиления «верховников». Ограничительные обязательства были прочитаны собравшимся. Шляхетству позволили подать свои мнения в Верховный тайный совет о новом государственном устройстве, и оно составило 12 политических проектов, из которых наиболее обстоятельный принадлежал историку Татищеву. Шляхетство требовало увеличения числа членов Совета и назначения их по выбору всего дворянства.[34]

«Верховники» приняли проекты, но не намеревались делиться властью с шляхетством. Затея Верховного тайного совета с ограничением власти императрицы была разрушена не Анной, а шляхетством. «Верховники» хотели заменить самодержавие аристократическим правлением, но не имели возможности силой поддержать свои планы. Среди шляхетства было много военных, но они, восстав против олигархии, не имели определенного плана государственного переустройства. Делегация от шляхетства (гвардейские офицеры) обратилась к Анне с настойчивой просьбой принять самодержавие. Государыня отстранила «верховников» от командования гвардией и передала ее под начальство своего родственника по матери генерала Салтыкова. Превратив проекты шляхетства во всенародную просьбу, Анна разорвала «кондиции» и вступила на престол как самодержавная императрица. Абсолютная монархия продолжала развиваться по пути сохранения самодержавной власти.[35]