Контрольные органы ЕС: Счётная палата и Омбутсмен

Ниццкий договор 2001 года включил в п.1 ст.248 норму, дающую палате возможность включать в декларации особые разделы, в которых  будет содержаться оценка правильности ведения  отчетности, а также законности и правильности операций.

Годовой отчет палаты должны учитываться Советом  и Европейским парламентом при утверждении отчета Комиссии об исполнении бюджета ЕС. Специальные отчеты принимаются палатой по итогам каждой проверки. Полномочия палаты не сводятся исключительно к полномочиям по проведению аудиторских проверок. Дело в том, что  п.4 ст.248закрепляет обязанность палаты помогать парламенту и Совету при осуществлении их полномочий по контролю за исполнением бюджета. В связи с этим институты КС могут обращаться к палате по вопросам о даче заключений. При принятии нормативных актов по целому ряду вопросов. Последняя группа полномочий связана с национальными аудиторскими учреждениями. Эти органы сотрудничают при разработке общих методологических основ своей деятельности. Они не только проводят совместные проверки , но и постоянно координируют свои усилия для того, чтобы избежать слишком частых проверок тех или иных вопросов.¹⁷ 
 
 
 
 
 
 
 
 

Раздел 3 Омбудсмен

3.1 Исторические этапы развития моделей института омбудсмена

Развитие  компетенции омбудсменов в зарубежных странах условно возможно разделить на три этапа: I этап – зарождение компетенции омбудсмена  в Швеции  и закрепление «исторической» модели компетенции омбудсмена; II этап – актуализация  компетенции омбудсмена  после Второй мировой войны и становление «классической» модели компетенции омбудсмена; III этап  - трансформация «классической» модели компетенции омбудсмена и возникновение « правозащитной» модели  компетенции омбудсмена.

Традиционно считается, что институт омбудсмена имеет скандинавское происхождение. Данный институт возник в Швеции  в 1809 г.  Как орган парламентского контроля за администрацией  - Омбудсмена юстиции назначал Ригсдаг в качестве своего представителя для осуществления контроля за соблюдением законов судьями и государственными чиновниками и возбуждения производства  против лиц, действующих при исполнении служебных обязанностей  незаконно или не выполняющих надлежащим образом свои обязанности. Кроме того, указанное должностное лицо было подотчетно Ригсдагу.

Институт  омбудсмена юстиции  в Швеции заложил  основу «исторической»  модели компетенции  омбудсмена ( например, омбудсмены Ригсдага  в Швеции  и парламентский контроль в Финляндии), которой присущи следующие черты. Во-первых, «историческая» модель  компетенции предполагает осуществление омбудсменом парламентского контроля за органами исполнительной власти и органами судебной власти. Доминирующей целью омбудсменов, обладающих компетенцией указанной модели, является повышение эффективности  государственного управления. В Швеции омбудсмены Ригсдага осуществляют контроль за тем, чтобы судьи  и публичная администрация  действовали  при исполнении  обязанностей законно, объективно  и справедливо. Омбудсменам Ригсдага не подконтрольны: члены Ригсдага, административный совет Ригсдага, комиссия Ригсдага по рассмотрению жалоб, секретарь Ригсдага, члены руководящего и исполнительного органов Банка Швеции, правительство Швеции, Канцлер юстиции. В Финляндии  парламентский омбудсмен должен осуществлять контроль  за тем, чтобы судьи и другие органы ( в том числе Правительство и Президент), а также служащие, лица, работающие в общественном секторе, и другие лица, выполняющие общественные функции, следовали закону  и надлежаще исполняли свои обязанности. Во -вторых, омбудсмены, обладающие компетенцией «исторической» модели, имеют возможность оказывать непосредственное влияние на чиновников, в действиях которых они усматривают нарушение прав человека, - они вправе возбуждать обвинение против должностных лиц о совершении преступлений при исполнении служебных обязанностей. В Швеции омбудсмены Ригсдага вправе возбуждать в отношении чиновников уголовные дела, в отношении членов  Верховного суда или Верховного административного суда  - дела о совершении  преступлений при исполнении  служебных обязанностей, об отстранении или освобождении должностных лиц от должности, о  прохождении в обязательном порядке медицинского освидетельствования. В  Финляндии парламентский омбудсмен вправе принимать решение о возбуждении обвинения против судьи в нарушении законности при осуществлении им служебных функций. Кроме того, он может проводить следствие  или давать указание о возбуждении  обвинения по другим делам, которые охватываются его контролем за законностью.

Широкое распространение институт омбудсмена получает после Второй мировой войны. С этого момента вводятся в  действие инновационные механизмы  защиты прав и свобод человека. Одним  из них становится институт омбудсмена.

К концу 70-х годов в странах с так называемым переходным политическим режимом от авторитарного к демократическому все больший акцент в сфере компетенции омбудсменов приобретают вопросы защиты прав и свобод человека. Основной целью омбудсменов становится содействие реализации прав и свобод человека. Омбудсмены появились  в Португалии(1975),  Испании(1978), Польше(1987), Венгрии(1989), Литве(1994), Грузии(1996), Узбекистане(1997).¹⁸

Следует выделить следующие отличительные  черты «правозащитной модели» компетенции омбудсменов. Во-первых, доминирующей целью указанных омбудсменов является содействие защите прав граждан, а не повышение эффективности государственного управления; связь омбудсменов с парламентами ослабевает  - они назначаются  и освобождаются от должности парламентами,  но независимы от них  и неподконтрольны им; сфера компетенции омбудсмена в рамках указанной модели  распространяется на широкий круг  субъектов вплоть  до частных организаций.¹⁹ Согласно ст. 208 Конституции Республики Польша Уполномоченный по гражданским правам стоит на страже прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в Конституции и других нормативных актах.

По мере распространения института омбудсмена были выработаны три   основные                     модели компетенции омбудсменов. В современном мире существуют как омбудсмены, наделенные компетенцией «исторической» модели, так и омбудсмены, обладающие компетенцией « классической»  или «правозащитной» моделей. Вектор развития  компетенции омбудсменов может быть определен следующим образом. Из органа, способствующему парламенту осуществлять  контроль за органами исполнительной власти в целях защиты прав человека, омбудсмен эволюционирует  в независимый  орган, основной цель. Которого является содействие защите прав человека  посредством контроля  широкого круга субъектов – как  государственных органов, так и частных организаций. С одной стороны, подобное развитие компетенции  омбудсменов способствует их позиционированию  как независимых государственных органов, концентрации их деятельности  на рассмотрении  отдельных жалоб граждан и устранение выявленных нарушений прав человека в каждом конкретном случае. С другой стороны, омбудсмены в связи с трансформацией их компетенции уделяют незначительное внимание  вопросам совершенствования административного  процесса и законодательства в области защиты прав человек, при этом появляется опасность превращения омбудсменов  в бюро жалоб,  «диспетчеров» по распределению жалоб  между компетентными государственными органами.

Анализ  конституционно-правового статуса омбудсменов выделяет следующие модели: законодательная и исполнительная модель, квазиомбудсмены,  коллегиальные омбудсменские службы, специализированные омбудсмены, наднациональные, региональные и местные омбудсмены.

Парламентская модель, деятельность омбудсмена больше связана с законодательными органами власти. Омбудсмены назначаются на должность парламентом или по его согласию, он имеет право досрочно прекратить полномочия омбудсмена в случае ненадлежащего исполнения последним своих полномочий или по другим причинам, определенным в законодательстве. Представительские омбудсмены тесно сотрудничают с парламентом, его структурами, несут ответственность перед законодательным органом, ежегодно представляют отчет о своей деятельности  и о состоянии соблюдения прав человека в стране. Нередко такие омбудсмены рассматриваются как дополнительные органы парламента по осуществлению ими контроля за деятельностью  иных ветвей власти  в сфере прав человека.

Вторая  половина XX ст. характеризируется не только как  время массового введения института омбудсмена, но и как период экспериментов относительно 

его моделей. Исполнительные омбудсмены находятся  в среде исполнительной власти. Внедрение  такого рода омбудсменов делает исполнительную власть  в сфере прав человека  более демократичной, гибкой, либеральной. Но данная

модель  имеет и недостатки: 1) сначала  они пытаются выявлять нарушения  прав

 и  рассматривать жалобы, связанные  с информацией; 2) существует опасность необъективного рассмотрения жалоб граждан.²⁰

Коллегиальные омбудсмены выполняют свои функции  при участии нескольких

лиц. Такие  службы функционируют  в виде комиссий, когда решение по делу  принимаются ее членами коллегиально, или в форме                                                                    объединенной службы омбудсменов, где каждый омбудсмен  работает и принимает решение сам.

Специализированные  омбудсмены, они имеют определенную специализацию,

Контрольно-надзорные  и правозащитные полномочия в  разных сферах.

Также выделяют наднациональных, региональных и местных омбудсменов.²¹ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3.2 Правовые аспекты  деятельности и особенности статуса омбудсмена

Интеграционные  процессы, которые характерны и для Европы, обогащение и универсализация прав и свобод человека и гражданина, их гарантии на национальном уровне и международном влияли на  распространение института омбудсмена. Вопросы относительно введения должности наднационального омбудсмена поднимали в разное время как члены Совета Европы, так и Европейского Союза. Со временем было принято положительное решение. И теперь наднациональные институты омбудсмена действуют как в Европейском Союзе так и Совета Европы. Введение института омбудсмена ЕЭС впервые было предусмотрено  в ст.138 «Е» Маастрихтского договора от 17 февраля 1992 года. В соответствии с договором о Европейском Союзе, назначение омбудсмена прерогатива Европарламента. При этом требуется, что по поводу его кандидатуры предварительно было мнение Комиссии и согласие Совета, одобренная квалифицированным большинством голосов. Назначение омбудсмена происходит после очередных выборов в Европарламент.  Этот представительский орган также устанавливают общие правила и порядок исполнения обязанностей, возложенных на омбудсмена.

Срок  полномочий омбудсмена составляет 5 лет. Но повторное его назначение на должность  не имеет никаких ограничений. Омбудсмена избирают из числа лиц – граждан ЕС, которые в полном объеме пользуются правами гражданскими и политическими и отвечают требованиям, которые ставят страны для кандидатов на пост высших судей, или если кандидаты имеют общепризнанный опыт  для выполнения функций омбудсмена. По своему статусу и заработной плате , пенсии, материально-техническому обеспечению омбудсмен приравнивается к судьям суда ЕС. Уволить омбудсмена с должности имеет право Суд Европейского Сообщества по ходатайству Европарламента при условии,  что омбудсмен больше не отвечает требованиям, необходимым для выполнения возложенных на него обязанностей, или он виновен в совершении правонарушения. ²²

Исполняя  свои обязанности, омбудсмен должен оставить другую политическую, административную и профессиональную деятельность, независимо от того оплачиваемая она или нет. Относительно полномочий, то они закреплены  в ст. 138 «Е» Маастрихтского договора, а также статус омбудсмена, утвержден решением Европарламента №94/262 от 9 марта 1994г., и ст.159-161 Правил процедуры Европарламента, которые регулируют отношения между парламентом и омбудсменом, утвержденные  16 октября 1997г.²³

Руководствуясь  названными правовыми актами, омбудсмен  имеет право рассматривать жалобы как граждан – участниц  ЕС, так и юридических и физических лиц, которые живут или имеют зарегистрированный офис  в государстве - члене ЕС. Омбудсмен рассматривает жалобы  о нарушении прав и свобод человека и гражданина, юридических и физических лиц, которые наступили после плохого управления, причем такие жалобы он принимает  на действия и акты как исполнительно – распорядительных, так и представительских органов власти ЕС. Таким образом, полномочия европосредника не выходят за рамки ЕС и не распространяются на центральные и местные органы власти государств – членов ЕС.

По Маастрихтскому договору, омбудсмен рассматривает  не только  жалобы о нарушении  прав и свобод, представленные ему гражданами  или иными субъектами, которые имеют  на это право,  он имеет право выявлять такие нарушения самостоятельно и принимать меры для их устранения. Это влияет на эффективную работу омбудсмена, его инициативность, активность и самостоятельность. В ст. 138 «Е» договора содержатся уточнения – с жалобой к омбудсмену возможно обратится непосредственно или через  депутата Европарламента. Никаких отличий в юридическом аспекте нет. Однако уточнение свидетельствует о  «парламентском духе» института омбудсмена и одновременно положительно влияет на сотрудничество между депутатами  Европарламента и омбудсмена.

Омбудсмен ЕС также имеет право  принимать жалобы на все факты ненадлежащего управления и нарушения прав человека за исключением случаев, когда все эти факты были предметом судебного рассмотрения. Если же омбудсмен выявит такие факты, он обращается в соответствующий институт  с предложением рассмотреть на протяжении 3 месяцев вопрос  о нарушении прав и свобод  и информирует о мероприятиях, которые были предприняты для этого. Когда данные мероприятия омбудсмена не удовлетворяют, он  обнародует данное нарушение  в ежегодном докладе Европарламенту.

Институты и органы ЕС должны предоставлять  омбудсмену сведенья, необходимые ему  для рассмотрения обращения, обеспечить доступ к соответствующему делу. Отказ  возможен лишь тогда, если это нужно  для сохранения государственной  тайны. Служебные органы ЕС обязаны по просьбе омбудсмена от имени  и по поручению  своих администраций предоставлять сведенья, соблюдая обязательство относительно сохранения профессиональной тайны. Если же омбудсмену нужна информация от государственных органов государств – членов ЕС, то они представляют их через постоянных представителей  этих стран, за исключением  той информации, которая, согласно с законодательными или иными решениями, считается тайной. Если же омбудсмен не получил информации  от государств – членов ЕС, он информирует об этом  Европарламент, который обязан принять соответствующие мероприятия.