Правовые аспекты борьбы с нелегальной миграцией на международном и внутригосударственном уровне

    Такое сочетание повышенного «миграционного» спроса на новые места проживания с невозможностью его удовлетворения вызвало резкое изменение мировой миграционной политики для всех типов миграций [37, С. 60].

    На Международной конференции по проблемам народонаселения и развития (МКНР) в 1994 году была принята 20-летняя Программа действий в области народонаселения и развития, которая учитывала главное новое требование мировой политики - обеспечение устойчивого развития.

    Программа, признавая положительное влияние миграции на развитие, подчеркивает, что Правительства направляющих и принимающих государств должны прилагать усилия к тому, чтобы и коренное население государств испытывало влияние позитивных последствий этого процесса. Миграция должна превращаться в позитивный фактор развития принимающего государства, благоприятно воздействуя на все стороны жизнедеятельности проживающего в нем населения, в том числе и самих мигрантов. В качестве мер, направленных на достижение такого эффекта, правительствам рекомендуется поощрять приток денежных переводов мигрантов, использовать краткосрочную миграцию как форму передачи технологических достижений. Появились новые подходы в отношении беженцев. Среди них концентрация внимания на вопросах физической защиты женщин-беженцев и детей-беженцев, меры привлечения самих беженцев к планированию помощи им. Страны-экспортеры рабочей силы в противовес странам-импортерам настаивали на признании права на воссоединение семьи в качестве одного из основных прав человека.

    В Программе было указано на следующие проблемы: негативное влияние краткосрочной трудовой миграции на условия занятости в принимающих странах; увеличение объемов миграции в результате климатических изменений; право принимающих стран регулировать доступ на их территорию, то есть право проведения странами государственной миграционной политики, защищающей интересы внутреннего рынка труда; возникающие в связи с увеличением масштабов вынужденной миграции неблагоприятные социальные и экономические последствия; положение мигрантов, чьи прошения о предоставлении убежища были отклонены; защита женщин-мигрантов и детей-мигрантов; торговля женщинами и детьми; необходимость международной защиты в случае непрогнозируемого и массового прибытия беженцев и перемещенных лиц.

    Тремя базовыми элементами Всемирного плана действий в области народонаселения являются:

• включение международной миграции в контекст экономического развития;
• уважение национального суверенитета;
• ориентация на соблюдение прав и свобод человека.

    Межународные универсальные механизмы регулирования миграционных процессов. В регулировании миграционных процессов кроме вышеуказанных конференций принимают участие различные международные организации, входящие в структуру ООН, так и находящиеся вне ее рамок.

    В данном исследовании остановимся на деятельности Международной организации по миграции (ООН), Управления Верховного по делам беженцев (УВКБ ООН), Международной организации труда (МОТ).

    В период после Второй мировой войны заинтересованными государствами была признана необходимость создания международного механизма по вопросам миграции, с тем чтобы заниматься проблемой перемещенных лиц и беженцев в Европе, равно как и потоками беженцев в будущем, а также вопросами организованной миграции жителей европейских государств, покидающих континент. Необходима была международная организация, с мандатом в области технического сотрудничества, который предусматривал бы предоставление конкретной помощи в области миграции, с тем, чтобы обеспечить главное течение миграционных процессов и обустройство мигрантов на новых местах, содействие развитию сотрудничества между правительствами    и международными организациями в области миграции и осуществление всех необходимых мероприятий для перемещения мигрантов и беженцев в страну нового места жительства.

    Организация была создана 5 декабря 1951 года на конференции по вопросам миграции, состоявшейся в столице Бельгии - Брюсселе. Она начала свою деятельность в начале 1952 года как Межправительственный комитет за Европейскую миграцию (МКЕМ). Устав данной организации был принят государствами- членами 19 октября 1953 года и вступил в силу 30 ноября 1954 года. Членами Организации являлись и являются государства, приверженные принципу свободы перемещения людей и их упорядочению и поддающейся планированию миграции [38, С. 17].

    Организация была создана для того, чтобы заниматься проблемами, которые в 1951 году имели временную природу. Однако со временем становилось очевидным, что проблемы, связанные с добровольным и вынужденным переселением людей, имеют тенденцию к обострению. Проблем, стоящих перед организацией, становилось все больше, и организация постепенно начинает играть все решающую роль в решении одной из групп наиболее важных проблем, стоящих перед мировым сообществом. Изменился характер проблем, которыми занималась организация, расширилась деятельность организации. Соответствующему изменению подверглись и ее функции, с тем, чтобы лучше отвечать потребностям и тенденциям в области миграции.

    В 1982 году государствами-членами было принято решение о том, что организации следует предоставлять свои услуги на всеобщей основе, что явилось отражением следующего факта, что масштабы ее деятельности за пределами Европейского континента значительно возросли, как вследствие резкого усиления феномена беженцев и перемещенных лиц во всем мире, так и в результате более широкого восприятия идеи о том, что миграция является эффективным средством передачи технологий посредством людских ресурсов. В этой связи было принято решение об изменении названия организации на Международную организацию по миграции (MOM).

    В отличие от УВКБ ООН MOM создана и функционирует вне системы ООН. Однако тесно связана с деятельностью ООН.

    Согласно Уставу MOM работает со своими партнерами в сообществе с целью решения актуальных задач миграции, оказания миграционных услуг, для улучшения понимания проблем в области миграции и поощрения социального и экономического развития при помощи миграции, посредством обеспечения форума для государств.

    В тексте Устава MOM термины «функции» и «цели» объединены общим названием в статье 1 главы 1. В данной главе регламентируется описание сферы деятельности и категории лиц, в отношении которых MOM осуществляет свои функции. При теоретическом исследовании данное положение вызывает определенное затруднение. Однако данное обстоятельство не сказывается на практической деятельности MOM. Для достижения своих целей MOM осуществляет определенные функции [38, С. 18]. Рассмотрим содержание данных функций применительно к деятельности MOM.

    К первой функции целесообразно отнести регулирующую. Многие юристы называют данную функцию «внутренним правом». Условно ее делят на несколько групп. К первой относится разработка норм, касающихся деятельности, компетенции органов и правил, установленных для персонала MOM. Данные нормы обеспечивают функционирование данной организации. Вторая группа включает разработку норм, регулирующих отношения MOM с другими международными организациями и государствами. К примеру, Соглашение о сотрудничестве между MOM и ООН от 9 июля 1996 года. MOM заключает многочисленные договоры об осуществлении совместных исследовательских проектах, обмен информацией, совместных консультаций. Регулирующая функция MOM выражается и в подписании соглашений между MOM и государствами о сотрудничестве. В данных соглашениях регулируется вопрос открытия представительств MOM, организация совместных проектов, обмен информацией, определяется объем привилегий и иммунитетов сотрудников MOM, способы разрешений разногласия. Например, Соглашение о сотрудничестве между Правительством Республики Казахстан и MOM 1998 года. Сюда можно отнести и соглашения MOM, заключаемые с государством происхождения мигрантов, и государством, принимающим мигрантов.

    К регулирующей функции MOM следует отнести и рекомендации, принимаемые данной организацией, в которых выражается точка зрения организации на ту или иную проблему. Данные рекомендации не являются обязательными для государств, однако не лишены политической и моральной силы. В качестве примера можно привести рекомендации MOM по совершенствованию законодательства по борьбе с торговлей людьми в Казахстане.

    Вместе с тем, совершенно иной характер имеют акты, регулирующие вопросы внутреннего функционирования MOM, которые являются обязательными для государств-членов.

    В соответствии с главой X Правил процедуры для Совета MOM относятся:

• прием новых членов;
• утверждение программ и бюджета организации;
• созыв очередных и внеочередных сессий Совета и других органов;
• избрание должностных лиц организации;
• утверждение и принятие ежегодных отчетов;
• утверждение и внесение поправок в регламенты для персонала;
• утверждение и внесение поправок в финансовые правила;
• разрешение присутствовать на заседаниях государствам - не членам в 
  качестве наблюдателей;
• поправки к Уставу организации;
• прекращение деятельности организации.

    При этом принятие указанных решений не должно нарушать принципы международного права, которые содержатся в Уставе ООН, такие как принцип суверенного равенства, невмешательство во внутренние дела государств.

    В указанную категорию входят и правила, касающиеся персонала MOM. Следует учесть, что статус персонала MOM регулируется не только данными правилами, но и двусторонними соглашениями между MOM и государствами. Например, в Соглашении о сотрудничестве между Правительством Республики Казахстан и MOM установлено, что сотрудникам MOM предоставляется объем иммунитетов и привилегий в соответствии с Конвенцией о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН 21 ноября 1947 года.

    Другой функцией MOM является оперативная функция, которая включает в себя непосредственное осуществление MOM своих целей путем оказания определенных услуг. Именно с этой функции раскрывается значимость MOM для государств-членов. По мнению В.И. Муравьева, оперативные функции можно разделить на внешние и внутренние. Внутренние направлены на решение вопросов, связанных с внутренним функционированием MOM. Такие как решение финансовых проблем (сбор членских взносов, получение доходов, распределение их в рамках бюджета MOM), руководство деятельностью персонала (найм сотрудников и замещение должностей) и органов MOM (организационные функции с целью нормального функционирования деятельности MOM: подготовка заседаний, сессий, осуществление переводов, подготовка материалов) [39, С. 56].

    Под внешними оперативными функциями MOM понимается деятельность организации по отношению к государствам, организациям, юридическим и физическим лицам. Статья 1 Устава четко регламентирует данные функции. Вместе с тем основное внимание MOM уделяет функции в сфере технического сотрудничества, в частности, предоставление услуг. Услуги заключаются в разработке и осуществлении конкретных проектов. Это охватывает обучение должностных лиц государственных органов, что способствует повышению их квалификации в сфере миграции, а также предоставление технического оборудования [38, С. 19]. Например, в рамках пилотного проекта, оказываемого Казахстану, MOM были предоставлены технические средства для создания надежной системы миграционного контроля на границах.

    С целью реализации своих функций MOM также осуществляет соответствующие программы. Программы осуществляются по семи направлениям: помощь в возвращении мигрантов, перемещения мигрантов, трудовая миграция, борьба с торговлей людьми, техническое содействие в области миграции, программы в области здравоохранения.

    Миграционные услуги, оказываемые MOM, включают в себя повышение квалификации лиц, попадающих в сферу миграции, языковое обучение, что помогает скорейшей адаптации мигрантов, медицинское освидетельствование, проверка документов и содействие мигрантам совместно с УВКБ ООН в государстве пребывания в получении удостоверяющих документов

    Необходимо отметить, что направления MOM меняются с учетом требований времени, однако задачи остаются прежними.

    С целью контроля за деятельностью MOM и ее органов имеются также контрольные функции, которые также можно разделить на внутренние и внешние. Для осуществления внутренних контрольных функций в MOM существуют Правовая служба и Подкомитет по бюджету и финансам. Первый орган осуществляет контроль за отношениями MOM с государствами, организациями, гражданами и другими международными институтами. Вторая осуществляет контроль за законностью и исполнением бюджетов. Все указанные органы включают в себя представителей государств. Существует также еще одна деталь, на которую хотелось бы обратить внимание. В соответствии со статьей 4 Устава MOM к государствам, которые не выполняют финансовые обязательства перед организацией в течение двух финансовых лет подряд, предусмотрены санкции. В частности, приостановление права голоса государства в организации и прекращение услуг, оказываемых данному государству [38, С. 20].

    Еще одной важной функцией в деятельности MOM является информационная, которая включает в себя информирование мигрантов, поддержку государств и международных организацией по миграционным вопросам, публикации статей и выпуск журналов, проведение семинаров, конференций.