Ограничения прав на земельные участки

Публичный сервитут устанавливается, в том числе в интересах  местного населения (ст. 23 ЗК РФ). Следовательно, в интересах членов СНТ возможно установление публичного сервитута.

Земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации. На основании и во исполнение федеральных  нормативных актов и актов  субъектов РФ в области земельных  правоотношений органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут  издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Я считаю, что вопрос о компетенции органа власти и о том, каким именно органом власти устанавливается земельный сервитут, должен на законодательном уровне субъекта РФ и устанавливаться нормативным актом субъекта РФ или органа местного самоуправления в зависимости от принадлежности земельного участка, на котором устанавливается земельный сервитут.

На практике в разных регионах публичные сервитуты устанавливаются  либо органами законодательной власти, либо исполнительной.

Так, например, в Новосибирской области земельный публичный сервитут устанавливается постановлением главы администрации в соответствии с законом Новосибирской области от 14.04.2003 г. №108-ОЗ «Об использовании земель на территории Новосибирской области», в Тюменской области публичные сервитуты устанавливаются и прекращаются постановлением губернатора Тюменской области в соответствии с постановлением администрации Тюменской области от 03.11.2003 г. №358 «О публичных земельных сервитутах на территории Тюменской области», в Пензенской области установление и прекращение публичных сервитутов входит в компетенции Правительства Пензенской области и. т. д.

Необходимо также соблюдать  обязательные требования к содержанию нормативного акта об установлении публичного сервитута. Любопытным остается и вопрос о том, нормативно-правовым актом  будет акт об установлении публичного сервитута или же этот акт носит  индивидуальный характер.

Обратимся для выяснения  этого вопроса к определению  нормативно-правового акта и акта индивидуального характера. Нормативно-правовой — вид правового акта, официальный  письменный документ, имеющий обязательную силу и рассчитанный на неоднократное  применение, принятый управомоченным субъектом нормотворчества, выражающий властные веления, порождающий определенные правовые последствия, создающий юридическое состояние и направленный на регулирование общественных отношений, рассчитанный на неоднократное применение, распространяющий свое действие на некий круг лиц. Индивидуальный правовой акт – это разновидность правового акта, не содержащего норм права, представляющего собой одностороннее волевое властное действие государственного органа исполнительной власти или его должностного лица, обеспечивающее реализацию правовых норм в связи с конкретным делом, вызывающее возникновение, изменение или прекращение конкретных правоотношений, прав и обязанностей точно определенных субъектов права.

Публичный земельный сервитут устанавливается в отношении  конкретного земельного участка  и ограничивает право конкретного  лица – собственника обмеременённого земельного участка. Статья 23 Земельного кодекса Российской Федерации упоминает о законе, ином нормативном правовом акте Российской Федерации, нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации, нормативном правовом акте органа местного самоуправления и нет ничего об индивидуальном правовом акте. На наш взгляд акт, которым устанавливается публичный сервитут, носит индивидуальный характер.

В заявлении, подаваемом в  администрацию должно быть указано  объект недвижимости (земельный участок), вид и цели установления сервитута, его содержание, сфера и срок действия, обоснование необходимости введения публичного сервитута, сведения о собственнике земельного участка (землепользователе, землевладельце), а также о лицах, в интересах которых устанавливается  публичный сервитут (можно указать  перечь лиц, либо определить их категорию, например, члены садоводческого товарищества «Сфера»)

2. Следующим этапом установления публичного сервитута является рассмотрение заявления органом государственной власти (местного самоуправления) и принятие решения о проведении общественных слушаний.

Как правило, заявление об установлении публичного сервитута  рассматривает орган, принявший  заявление от заинтересованных лиц. Учитывая, что публичный сервитут устанавливается для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения установление публичного сервитута, если есть все необходимые предпосылки для его установления, является не правом государственного органа или органа местного самоуправления, а его обязанностью.

На данный момент в Пермской государственной Думе  находится  в разработке  проект об использование  публичных сервитутов.

«Проект решения регулирует вопросы установления, публичных  сервитутов на территории города Перми, права, обязанности правообладателей земельных участков и иных лиц  при установлении публичных сервитутов. По проекту общественное использование  территорий устанавливается по итогам проведения публичных слушаний.

Вопрос о разработке и  принятии данного решения обсуждался давно. Депутаты неоднократно отмечали необходимость принятия данного  документа. По мнению народных избранников, установление сервитутов позволит избежать споров и конфликтных ситуаций между  собственниками территорий. Как сообщил начальник департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми Олег Горюнов, проект решения предусматривает поступление предложений об установлении публичных сервитутов в инициативном порядке. В соответствии с законопроектом, принимать и рассматривать заявления об установлении сервитутов будет департамент градостроительства и архитектуры администрации города. В результате обсуждения было принято решение рекомендовать Пермской городской Думе утвердить проект в первом чтении».¹⁶

На мой взгляд, логичным будет определение органа компетентного принять заявление от заинтересованных лиц в установлении публичного земельного сервитута тем, в управлении и распоряжении которого находится земельный участок, в отношении которого необходимо установить земельный сервитут. Итак, в зависимости от лица в чьем управлении находится земельный участок в тот орган власти и подается заявление об установлении публичного сервитута.

 3. Организация и проведение общественных слушаний, принятие решения по итогам слушания.

Действующее земельное законодательство предусматривает принятие решения  об установлении публичного сервитута  по итогам общественных слушаний.

Проведение общественных слушаний является обязательным условием для установления публичного сервитута. Общественные слушания – одна из форм общественного участия в решении вопросов природопользования, проводимая с целью информирования. Общественные слушания дают возможность участникам выразить свое мнение, повлиять на принятие решение, найти оптимальное решение вопроса. Специфика публичного сервитута заключается в необходимости его установления с учетом результатов общественных слушаний. Показательным примером служит Постановление ФАС Поволжского округа от 10 апреля 2003 г. по делу № А12-17236/02-С43.¹⁷ (см. приложение № 3)

В федеральных законах  не раскрывается порядок организации  общественных слушаний. В то же время  в Постановлении ФАС Поволжского  округа было указано, что отсутствие порядка проведения слушаний не освобождает орган, устанавливающий публичный земельный сервитут, от получения каким-либо образом мнения общественности по данному вопросу.

В юридической литературе предлагается определить следующую  категорию лиц – участников общественных слушаний:

1. жители территориальной  единицы, чьи интересы затрагивает  установление сервитута;

2. представители организаций,  расположенных на соответствующей  территории;

3. собственник земельного  участка, в отношении которого  устанавливается сервитут, а также  другой законный владелец этого  участка (арендатор, субъект права  постоянного бессрочного пользования  и др.)

4. представители органа  государственной власти или местного  самоуправления.

Правильная организация, соблюдения прав участников общественных слушаний, фиксация результатов слушаний обеспечивает эффективность проведения общественных слушаний и служит достижению поставленных целей. Для успешного  проведения общественных слушаний необходимо заблаговременно оповещать потенциальных участников слушаний, выбрать удачное место для проведения общественных слушаний, время, приемлемое для всех участников, фиксировать не только результат проведения, но и ход самого процесса, отражая в протоколе высказанные предложения участников слушаний. Вопрос об извещении, о проведении общественных слушаний также должен быть решен законодательно. Целесообразно оповещать население в средствах массовой информации.

В настоящее время процедура  проведения общественных слушаний законодательно не регламентирована, однако общественные слушания близки по своему значению к сходу граждан. Процедура созыва и проведения схода граждан установлена законодательно в федеральном законе от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹⁸. Я думаю, что возможно применение по аналогии нормы о порядке организации сходов населения к порядку проведения общественных слушаний.

Основными итоговыми документами общественных слушаний должны являться: протокол общественных слушаний, реестр участников, принявших участие в общественных слушаниях, список поступивших вопросов и замечаний на них. В протоколе об итогах проведения общественных слушаний должны отражаться следующие вопросы: обсуждаемый вопрос, количество участников с указанием граждан высказавших свое мнение «за», «против», «воздержался», принятое решение.

Итак, общественные слушания состоялись. Возникает вопрос насколько результат таких слушаний и решение, принятое на сходе граждан обязательно для органов власти? Земельный кодекс Российской Федерации предлагает всего лишь «учитывать результаты общественных слушаний». Обращаемся к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" законодателем была включена гл. 5 "Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления". В соответствии с положениями ст. 28 названного Закона публичные слушания могут проводиться представительным органом или главой муниципального образования. Предметом слушаний является обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей. Глава 5 данного Закона не содержит развернутых положений, регламентирующих их проведение.

В соответствии с ч. 4 ст. 28 названного Закона порядок организации и проведения публичных слушаний определяется в уставе муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.¹⁹ Процедура организации и проведения публичных слушаний должна предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте их проведения, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта и другие меры, обеспечивающие участие жителей. Результаты публичных слушаний должны быть опубликованы (обнародованы). Из определения публичных слушаний следует, что они проводятся только для обсуждения вопросов местного значения. В силу этого их результаты носят для органов местного самоуправления рекомендательный характер. Из этого следует, результаты общественных слушаний носят рекомендательных, а не обязательный характер. Насколько это соответствует соблюдению прав граждан, в интересах которых (если публичных сервитут устанавливается именно в их интересах) устанавливается публичный сервитут. Конституция Российской Федерации исходит из того, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Исходя, из этого я думаю, что в случае установления публичного сервитута в интересах местного населения результаты общественных слушаний должны быть обязательны для органов власти. На практике обычно общественные слушания о введении публичных сервитутов не проходят.

 4. Решение органа государственной власти об установлении публичного сервитута.

Как было сказано выше публичный  сервитут в соответствии со статьей 23 Земельного кодекса российской Федерации  законом или иным нормативным  правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным  правовым актом органа местного самоуправления.

Решение об установлении публичного сервитута выражается в тексте нормативного правового акта, в котором должны быть указаны следующие сведения: объект недвижимости (земельный участок), место нахождения земельного участка, кадастровый номер (для этого  требуется пройти обязательную процедуру  межевания границ земельного участка), собственника или иного владельца  земельного участка, обременяемого  публичным сервитутом, название сервитута (публичный), содержание сервитута, срок его действия и условия установления.

 5. Государственная регистрация сервитута

Публичный земельный сервитут подлежит государственной регистрации  в порядке, предусмотренном для  государственной регистрации прав на недвижимое имущество (п. 3 ст. 274 ГК РФ, п. 9, ст. 23 ЗК РФ). Согласно п. 1 ст. 27 федерального закона от 21.07.1997 г. №122-ФЗ «О государственной  регистрации прав на недвижимое имущество  и сделок с ним» сервитут вступает в силу после его государственной  регистрации в Едином государственном  реестре прав на недвижимое имущество  и сделок с ним. Государственная  регистрация сервитута на земельный  участок как ограничения (обременения) вещного права на земельный участок  возможна при условии наличия  государственной регистрации ранее  возникших прав на данный объект в  Едином государственном реестре  прав (пункт 2 статьи 13 Закона).

Право ограниченного пользования  чужим земельным участком (сервитут) подлежит государственной регистрации  по правилам, установленным законом (п. 9 ст. 23 ЗК РФ, ст. 41, 48 ЗК РФ).

На практике обычно публичные  сервитуты не регистрируются.

В соответствии с Приказом Министерства юстиции Российской Федерации  от 24.07.2004 г. №132 «Об утверждении методических рекомендаций о порядке государственной  регистрации сервитутов на земельные  участки» (документ опубликован не был) перечень документов, необходимых  для предоставления на государственную  регистрацию публичного сервитутов следующий:

- заявление о государственной  регистрации сервитута, представляемое  органом государственной власти  или органом местного самоуправления, установившим сервитут (пункт 2 статьи 13, пункт 1 статьи 16 Закона);