Права и обязанности субъектов земельных правоотношений

     В то же время, в части прав землепользователей, землевладельцев и арендаторов данная статья отсылает к ст.40 ЗК РФ, оговаривая, что им не принадлежит только право собственности на расположенные на земельном участке многолетние насаждения. Подобная формулировка сама по себе вызывает несколько замечаний. Во-первых, в обеих статьях речь идет не о правах вообще, а о правах именно по использованию земельных участков, в то время как право собственности порождает возможность использования, а не наоборот. Право собственности на расположенные на земельном участке многолетние насаждения возникает у лица в силу владения участком на праве собственности, а не в силу его использования. Во-вторых, норма ст.136 ГК РФ «Плоды, продукция и доходы», которой предусмотрено, что, по общему правилу, поступления от использования имущества принадлежат лицу, использующему это имущество на законном основании, подразумевает в качестве таковых поступлений лишь движимое имущество⁷⁹. Таким образом, статьи 40 и 41 ЗК РФ текстуально различаются относительно прав землепользователей (разумеется, только тех, титул которых подразумевает владение) в части воспроизведения в ст.40 смысла нормы ст.136 ГК РФ. Это обстоятельство само по себе представляется избыточным, не говоря уже о целесообразности наличия в ЗК РФ двух одинаковых по смыслу статей. Кроме того, в этих статьях речь, по сути, идет о правах землепользователей (в собственном смысле этого слова) – их возможности связываются с фактом использования независимо от титула, лежащего в его основе⁸⁰.

     Такая же картина наблюдается в отношении обязанностей правообладателей. Так, в ст.42 ЗК РФ говорится об обязанностях собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков. То есть обязанностями правообладатель также обременяется не в силу факта обладания земельным участком, а в силу факта его использования. Следовательно, имеет смысл говорить об обязанностях не нескольких категорий лиц, а именно землепользователей (лиц, использующих земельные участки независимо от титула, лежащего в основании использования). Поэтому представляется не вполне удачным термин «землеобладатели», предложенный С.А. Боголюбовым в качестве обобщающего для всех перечисленных в п.3 ст.5 категорий лиц, употребление которого не обосновано ни легально, ни доктринально. Кроме того, с формальных позиций вряд ли может быть признан землеобладателем владелец сервитута, который, обладая правом пользования земельным участком, самим участком не обладает⁸¹.

     Следовательно, представляется, что перечень обладателей прав на землю, наполненных различным имущественным содержанием, должен определяться перечнем таких прав. Что же касается обобщающего термина, наиболее оптимальным представляется термин «землепользователи», поскольку наделение любого правообладателя конкретными правами и обязанностями справедливо увязывается с фактом использования земельного участка. Наконец, по поводу необоснованности вышеупомянутого определения обладателей двух принципиально различных типов прав единым термином (землепользователи – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками как на праве постоянного (бессрочного) пользования, так и на праве безвозмездного срочного пользования) можно привести следующее соображение: в такой редакции данный термин определяет как обладателя вещного права (постоянного (бессрочного) пользования), так и обладателя обязательственного права (безвозмездного срочного пользования). Такое объединение не имеет под собой никакого обоснования и допустимо лишь при условии их употребления наряду со всеми остальными титулами, обладателей которых можно определить термином «землепользователи»⁸².

     С позиции предоставления права собственности  или иных прав на землю различий между всеми участниками в  правосубъектности, в том числе  в зависимости от вида использования  земли, быть не должно, поскольку это может вступить в противоречие с принципом равенства всех перед законом. Однако, когда речь заходит о реализации субъектами имеющихся у них возможностей по приобретению земельных участков, выясняется, что потенциально равные для всех возможности могут обернуться (и оборачиваются) фактическим неравенством при предъявлении претензий на конкретные земли. Это неравенство по факту может выразиться в отсутствии пригодных для конкретного использования земель или в отсутствии в условиях высоких цен на землю финансовых средств на ее приобретение. Кроме того, в РФ есть несколько субъектов, которые из-за своего особого статуса не могут принимать равное со всеми участие в свободном обороте земель. У ряда субъектов при известных обстоятельствах возникают дополнительные возможности приобретения земельных участков, как законным, так и незаконным путем⁸³. Есть большое количество примеров незаконного захвата земельных участков по подложным документам – рейдерство.

     Таким образом, земельное законодательство предусматривает функцию выравнивания правовыми методами положения участников земельных отношений. Собственно, эта функция может рассматриваться как часть общего предназначения земельно-правового регулирования по обеспечению баланса общественных интересов в государстве – через уточнение и согласование правосубъектности носителей этих интересов.

     Но  следует признать, что в реализации данной идеи есть существенные проблемы. Так, тенденцией установления в законодательстве особых правил для вхождения отдельных категорий субъектов в земельные правоотношения можно считать отсутствие системности и специального контроля за этим процессом. Этот факт может стать причиной негативных явлений в земельных отношениях⁸⁴.

     Так, особые правовые условия приобретения прав на земельные участки в ряде случаев устанавливаются земельным законодательством для граждан и для отдельных видов юридических лиц. Можно задать целый ряд вопросов законодателю, установившему для юридических лиц условия для их вхождения в те или иные правовые отношения по поводу земли. В частности, земельное законодательство категорически разделило все субъекты (включая и юридические лица) на тех, кому может быть предоставлено право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, а кому – нет⁸⁵. Данное право на землю может быть предоставлено, согласно ст. 20 ЗК РФ, только государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия РФ, органам государственной власти и органам местного самоуправления.

     Заметим, что вряд ли можно найти юридическое объяснение приведенному законодательному решению. Конечно, в данном случае можно говорить о соотнесении переоформления права на землю с процессами приватизации государственного и муниципального имущества, которые осуществляются на основании Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» [20] также на возмездной основе; можно говорить и о больших площадях, занимаемых юридическими лицами, и о том, что для коммерческих организаций и отчасти для некоммерческих земля является основным ресурсом. Однако эти и другие объяснения, имеющие скорее политическую, чем юридическую основу, не отвечают на вопрос о границе, проведенной законодателем между субъектами переоформления прав на землю по признаку принадлежности их к физическим и юридическим лицам⁸⁶.

     Резюмируя вышеизложенное, можно сказать, что в земельном законодательстве права и обязанности субъектов при приобретении прав на землю создают условия для разной земельной правосубъектности граждан и юридических лиц. Но при этом нельзя сказать, что процесс закрепления норм, обеспечивающих особую правосубъектность разных участников земельных отношений, упорядочен и имеет продуманную основу. Как представляется, законодателю целесообразно в этом определиться. При установлении прав и обязанностей субъектов целесообразно учитывать общую правосубъектность публичных и частных субъектов, основанную на нормах базовых отраслей права, а также установленный правовой режим конкретных категорий и разрешенного использования земельных участков, права на которые субъекты приобретают. Эти два параметра могут дать основания для оценки примерного перечня потенциальных претендентов на использование земель конкретной категории, их возможностей в приобретении земли, основанных по крайней мере на общем интересе в использовании земли и их правосубъектности. А это, в свою очередь, может помочь составить модель взаимодействия участников отношений, которую целесообразно учесть при установлении особых прав и обязанностей в целях предотвращения негативных последствий этого взаимодействия⁸⁷.

     В процессе проведения земельной реформы  в РФ государственные и муниципальные органы осваивают функции регулирования и управления оборотом земельных участков в условиях рынка. В этой ситуации важно обеспечить государственный контроль за оборотом, предупредить возможные злоупотребления, особенно спекуляцию земельными участками и сосредоточение значительных площадей земли в одних руках в противоречие антимонольным требованиям.

     В условиях реформы важно обеспечить формирование объектов оборота –  земельных участков, определить содержание статуса участников оборота, получивших в связи с земельной реформой новые социальные роли – роли собственников  земли. Но при объединении в одном органе и полномочий собственника, и властных полномочий мы сталкиваемся с ситуацией, при которой государственный орган оказывается одновременно и участником оборота, и лицом, которое этим оборотом, по сути, управляет. Данное положение вряд ли можно считать позитивным⁸⁸.

     В этом смысле продолжает быть актуальным высказанное  замечание, что правосубъектность  органов государства должна строго очерчиваться законодательством, подразделяться между видами государственных органов  и должностных лиц различных рангов, переплетаться с их юридическими обязанностями. Таким образом, право и правоотношения обеспечивают слаженную работу государственного аппарата, юридическую законность государственного управления (права и обязанности государственных органов и их должностных лиц реализуются только в правоотношениях) ⁸⁹.

     Кроме того, земельное законодательство провозглашает  принцип приоритета охраны земли. Имеется  в виду необходимое ограничение  хозяйственной свободы участников рынка земли в целях охраны окружающей среды. Это означает, что каждый обладатель земли (собственник, землепользователь, землевладелец, арендатор), организуя свою хозяйственную деятельность на земле, должен, прежде всего, предусмотреть конкретные эффективные меры по ее охране. Эти меры могут быть разными, так как они устанавливаются в соответствии с особенностями самих земель и той или иной хозяйственной деятельности, находя отражение в соответствующих статьях ЗК РФ.

     Необходимо  выделить принцип приоритета охраны жизни и здоровья человека при  любой хозяйственной деятельности, связанной с использованием и охраной земель, который логично вытекает из первого и второго принципов. Но если соблюдение первых двух принципов косвенно содействует охране жизни и здоровья людей, то третий принцип указывает на необходимость принятия таких специальных решений и выполнения таких действий, которые прямо и непосредственно позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить вредное воздействие на его здоровье при использовании земли90. Гарантией соблюдения названного принципа служит обращенная ко всем землепользователям обязанность нести необходимые затраты для достижения целей названного принципа, причем даже если эти затраты окажутся большими.

     Земельный кодекс РФ в отличие от Закона РФ «Об охране окружающей среды», который предоставляет общественным экологическим организациям (объединениям) лишь право содействования государственным органам в борьбе с нарушениями природоохранительного законодательства (п. 2 ст. 11), значительно расширяет эти права. Граждане и общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений экологического содержания. При этом органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить такое участие. Этот принцип, по сути, поспроизводит положения Федерального закона от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ «Об общественных объединениях», который определяет права общественных объединений участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления и способы их реализации (ст. 17 и 27)⁹¹.

     В качестве первоочередной меры по регулированию  законодательных мер в сфере  субъективных земельных прав в РФ необходимо ввести более жесткий  государственный контроль за использованием и охраной земель, который направлен на обнаружение и пресечение действий, противоречащих принятым в земельном законодательстве правилам ее использования и охраны. Цель государственного контроля – обеспечить соблюдение всеми государственными учреждениями, а также гражданами требований, гарантирующих сохранность земельного фонда страны в целом и его отдельных участков.

     Агроэкономическое состояние земельных ресурсов России к началу реформ было неудовлетворительным. Многие площади эродированны и эрозионно  опасны, многие загрязнены промышленными выбросами. Снизился запас гумуса в почвах, многие земли оказались заболочены и переувлажнены, захламлены промышленными отходами и бытовым мусором, имеют солонцовые вкрапления, высокую кислотность⁹².

     Изучение  зарубежной практики показывает, что действенная система государственного контроля опирается как на экономические методы, так и на административные, причем экономический механизм действует, в том числе и на принципе отдачи вложенных средств. Зарубежные системы аграрных отношений содержат значительное число стимулирующих рычагов, некоторые непосредственно связаны с выполнением правил использования и охраны земель. При нарушении субъектом норм пользования угодьями их права могут быть в какой-то части приостановлены. В США, например, экономическое нарушение приводит к лишению предприятий государственных контрактов, субсидий или ссужаемых средств⁹³.