Эффективность и качество государственного управления

Содержание:

Введение. 3

1.Понятия  эффективности государственного  управления. 5

2. Социальная  эффективность государственного  управления. 13

3. Измерение  эффективности государственного  управления. 20

4. Качество  государственного управления. 26

Заключение 31

Список литературы. 33

 

 

 

Введение.

 

В сфере государственного управления ключевым фактором, отрицающим или оправдывающим конкретные методы и формы деятельности, традиционно  считается эффективность. Поэтому  большинство частных проблем  реализации государственного управления можно объединить в одну, наиболее общую и актуальную как на региональном, центральном (федеральном), так и  на межгосударственном уровнях – проблему эффективной организации работы системы административно-государственного управления. Актуальность этой проблемы возрастает в условиях постиндустриального общества.

Постиндустриальное общество определяется как общество, в экономике  которого приоритет перешел от преимущественного  производства товаров к производству услуг, проведению исследований, организации  системы образования и повышению качества жизни, в котором класс технических специалистов стал основной профессиональной группой.  И, что самое важное, в котором внедрение нововведений, в большей степени, стало зависеть от достижений теоретического знания. Постиндустриальное общество предполагает возникновение нового класса, представители которого на политическом уровне выступают в качестве консультантов, экспертов или технократов.

Все это предопределило отказ  от традиционного механистического подхода к управлению и стимулировало  поиск новых теоретических моделей  и практических методик реализации эффективного государственного управления.

Как именно подбирают наиболее эффективное государственное управление и что это такое, как понять, что оно действительно эффективное,   из чего складывается определение качества государственного управления, как понять, что именно данное управление является эффективной, а главное, в какой степени качественной системой управления государства. Вот ряд вопросов, которые интересуют большинство жителей нашей планеты, независимо от государства и страны, в которой они проживают.

Для того, чтобы попытаться понять, разобраться и ответить на все эти вопросы я решила рассмотреть  в своей курсовой работе тему качества и эффективности государственного управлении. 

Цели и задачи:

Теоретические модели и практические методики реализации эффективного государственного управления, а так же определения их качества мы и попытаемся рассмотреть в нашей курсовой работе.

 Для начала, постараемся  дать определение понятию эффективности  государственного управлении, рассмотреть  его с исторической точки зрения, узнать: как зарождалась, от чего отталкивалась и как прогрессировала сама эффективность государственного управления. Какое место в оценке отделяют социуму, и что такое социальная эффективность. А главное, как проходит сама оценка эффективности государственного управления.  Ознакомимся с общей структурой оценки (CommonAssessmentFramework – CAF).

Также постараемся дать определение и рассмотреть качество государственного управления. Какие подходы к оценке качеству существуют в современном мире, какие ценности учитываются при определении качества.

 

 

 

 

 

 

 

 

1.Понятия эффективности государственного управления.

Вследствие своей практической и теоретической значимости, проблемы, связанные с концептуализацией  понятия эффективности государственного управления, разработкой методов  повышения эффективности и ее измерения, подробно рассматриваются  практически во всех общественных науках. Более того, эти проблемы стали  ключевым предметом исследования отдельных  научных дисциплин (например, экономики  общественного сектора или муниципального менеджмента). Однако любая наука (точнее, любой исследователь, работающий в  рамках той или иной научной парадигмы) рассматривает эти проблемы под  специфическим углом зрения.

Само понятие эффективности, благодаря  присущей ему многоаспектности, имеет  множество трактовок и толкований. Безусловно, выбор одного из них  или создание нового будет зависеть от целей конкретного анализа, уровня этого анализа и, наконец, избранной методологии. Так, в микроэкономике под эффективностью часто понимают производственную функцию, описывающую зависимость затрат и выпуска, или же достижение наибольшего объема производства товаров и услуг с применением ресурсов определенной стоимости. В административной теории наряду с экономической составляющей понятия эффективности (отношение объема предоставленных услуг к стоимости (объему) ресурсов, необходимых для предоставления данного объема услуг), часто также и техническую (или организационную) составляющую, определяемую с позиции  достижения цели. Техническая эффективность означает степень соответствия государственных служб потребностям, знаниям и ресурсам их клиентов, т.е. отражает соответствие управленческой организации внешним условиям. Множественность значений понятия «эффективность» и трудности его однозначного определения (даже в рамках конкретного анализа) отражаются и в терминологии. В англоязычной литературе наряду с понятием effectiveness, обозначающим эффективность, часто используется понятие efficiency, переводимое как результативность, и productivity, обозначающее производительность. Кроме того, в последние годы наряду с этими терминами широко используется понятие performance, переводимое как степень эффективности функционирования; оно позволяет ввести в определение эффективности работы организаций качественный аспект.

Исторически, в процессе смены одной  доминирующей научной парадигмы  другой, понятие эффективности изменялось и постепенно приобретало все  более широкий круг толкований. Процесс  расширения и, усложнения значений этого  понятия был особенно заметен  в ходе методологических изменений  внутри организационной теории и  теории государственного управления.

Приверженцы «классической школы¹» нередко трактовали «эффективность» как достижение формальных целей, заранее установленными методами в конкретные сроки (Фредерик Тейлор², 1911). Однако такой механистический подход к концептуализации понятия эффективности предполагал, что цели организации четко установлены и измеряемы и для достижения этих целей используются стандартные методы. Этот подход оказался уместен лишь для анализа эффективности простых организаций, персонал которых подчинен четким правилам и выполняет простые рутинные операции. Простая организация с жесткой иерархической структурой и, обычно, сильными патерналистскими традициями предъявляла работнику элементарные требования: быть лояльным и выполнять работу в установленные сроки указанным свыше способом. Это прекрасно понимали приверженцы механистического, ценностно-нейтрального отношения к анализу эффективности организаций, начиная с Фредерика Тэйлора и Макса Вебера, когда стремились избежать в своих исследованиях рассмотрения этических, политических или психологических факторов. В традиционной, или «классической», парадигме административной политики, базирующейся на принципах, изложенных в работах Ф. Тэйлора, В. Вильсона и М. Вебера³, акцент на эффективность работы аппарата государственного управления является решающим. Эффективность в данном случае носит объективный, внеличностный характер и основывается на трех методологических установках: отделении администрирования от политики, признании того, что в каждом элементе любой работы всегда существует один метод и один способ исполнения, который быстрее и лучше, нежели все остальные, и признание бюрократической организации как наиболее эффективной для внедрения научных принципов управления.

Классик американской административной науки Дуайт Уалдо прямо указывал на детерминацию роста всеобщего интереса к феномену эффективности процессом перехода от условий деятельности организаций XIX в. к условиям деятельности организаций XX в. «На стыке веков, однако, стало очевидно, что мораль, несмотря на всю желательность, недостаточна. Демократия должна быть состоятельной, способной. Граждане должны быть активны и бдительны. Государственная машина не должна терять время, деньги и энергию. Расточительное использование наших ресурсов следует исправлять. Если наши благие намерения терпят крах из-за неэффективности, тогда, следовательно, неэффективность и есть главный порок» (Уалдо, 1984г.) При этом эффективность постепенно стала своеобразным фетишем, своего рода божеством для администраторов и политиков. Не случайно, поэтому возникло выражение «gospelofefficiency» (Евангелие от эффективности), подчеркивающее иррационально-ценностный оттенок веры в подходе к данной проблеме. Этот парадоксальный процесс фетишизации эффективности, когда в «термин, рассматриваемый как дескриптивный, "механический", стал вкладываться моральный смысл», оказался предметом особого интереса многих исследователей. Так, Д. Уалдо в увлечении эффективностью усматривал секуляризацию, материализацию протестантского сознания. Он писал: «Догма эффективности является частью веры».

Г. Саймон⁴ писал, что «эффективность, по сути, является «образ действия организации» и часто используется как виртуальный синоним понятия рациональности, задача административной теории состоит в том, чтобы определить, «каким образом организация должна быть сконструирована, чтобы выполнять работу эффективно» (1950г.). Такой подход определял главными инструментами изменений в организациях (и соответственно инструментами повышения эффективности их работы) административное распоряжение, приказ, способный рационализировать действия персонала (например, установить «эффективную» структуру или упразднить «неэффективную»). Сузив базу для непредсказуемых, случайных действий индивидов, директивный способ управления, по мнению приверженцев технократического, или механистического, подхода, позволял наилучшим образом производить «количественную рационализацию», облегчая тем самым процесс измерения эффективности, который осуществлялся с помощью простых показателей в системе затрат / выпуска. Однако, как уже отмечалось выше, именно в позитивистском стремлении к анализу количественных показателей и манипуляции цифрами социальное качество организационных изменений почти всегда остается за бортом исследований.

Таким образом, при механистическом  подходе к теории и практике организации  эффективной работы персонала фактически не затрагивались психологический, социальный и политический аспекты  эффективности (последний намеренно  опускался, поскольку в основе традиционных административных моделей лежал  принцип четкого разделения компетенции  политиков и администраторов). Все  внимание исследователей и управленцев-практиков  было обращено на техническую сторону  управленческого процесса внутри организации, роль факторов внешней среды при этом опускалась. Постепенно противоречия идеальных бюрократических моделей и реальной управленческой практики, а значит противоречия между предписываемыми и реальными результатами деятельности государственного управления стали столь очевидными, что потребовалась корректировка управленческой парадигмы, включение в нее более широкого круга аспектов управленческой деятельности.

«Школа человеческих отношений⁵» отвергла механистическое понимание эффективности, определяемой через формальное достижение целей, как слишком упрощенное и не соответствующее практике. Эффективность стала трактоваться как сложное, комплексное явление, определяемое по ряду критериев: степени удовлетворения персонала организации своей работой и ее результатами, уровню текучести кадров в организации, мотивации персонала и другое. В этом случае к условиям эффективности кроме лояльности, подчинения и четкого знания процедуры выполнения операций относится также и осознанное удовлетворение работой и условиями труда, межличностными отношениями, сложившимися в коллективе. Иными словами, в исследование феномена эффективности были включены социально-психологические факторы и неформальные связи внутри организации. Однако здесь скрывалась опасность другого рода. Чрезмерная актуализация психологических факторов, построение концепции эффективности на основании иерархии потребностей ограничивали ее применимость сферой межиндивидуальных отношений внутри организации и вследствие этого чрезмерно упрощали оценку реальных управленческих процессов. Пренебрежение формальными аспектами деятельности организаций, проблемами иерархии власти (своеобразная реакция отторжения на предшествующий технократический, или механистический, подход к управлению) привело к неадекватности данного подхода относительно анализа деятельности сложноорганизованных систем. М. Крозье ⁶выступил за конструктивный синтез этих двух научных подходов, неправомерность актуализации лишь одной из сторон деятельности организаций: либо формальной, либо неформальной.

Представители кибернетического, а затем и синергетического подходов к анализу эффективности сделали это понятие более сложным, постаравшись при том избежать как индивидуалистического, так и структурного детерминизма. Исходным пунктом их методологий стала открытость и сложность организаций, их активное взаимодействие со средой, система обратной связи. Иными словами, отвергалась простота, закрытость, линейность организаций, присущая механистическим моделям, а также индивидуализм и чрезмерный психологизм, характерные для теоретических разработок представителей школы человеческих отношений. Если рассмотреть изменения в подходах к анализу условий эффективного управления через призму развития моделей организационных систем, то можно выделить три типа таких системных моделей, каждый из которых базируется на организационных принципах, выработанных, соответственно: 1) «классической школой»;

2) кибернетическим⁷ подходом;

3) синергетическим⁸ подходом.

1. Механический тип организационной системы характеризуется крайне слабой структурной реакцией на изменения среды. Соответственно для организационных систем такого рода характерен небольшой инновационный потенциал и незначительные возможности его реализации. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весьма ощутим.

2. Адаптивный тип организационной системы характеризуется приспособлением к изменениям внешней среды. Организационные системы такого типа реагируют postfactum, стараясь приспособить свою организационную структуру к новым условиям. Тип обратной связи в данном случае отрицательный.

3. Креативный тип организационной системы характеризуется активной ролью в преобразовании среды и гибкой организационной структурой. Организации такого типа ориентированы на внутриорганизационное развитие и развитие внешней среды. Они способны оперативно менять как цели деятельности, так и структуру. Тип обратной связи в данном случае положительный.

Кибернетика и, позднее, синергетический  подход определили также и новые  условия эффективности:

– необходимость отказа от искусственного навязывания направлений развития сложноорганизованных систем;

– актуализация «чувствительности» к начальным условиям, заключающаяся в выделении особенного в условиях генезиса организации и процессе ее развития (наибольшее внимание уделяется «личной» истории организации);

– определение эффективности управленческой деятельности не через анализ количества затраченных ресурсов, а посредством исследования качественного распределения управленческого воздействия (конфигурации административного воздействия);