Эффективность и качество государственного управления

К испытанным и уже доказавшим свою дееспособность методикам измерения качества и эффективности государственных и муниципальных администраций относится распространенная в государствах Западной и Центральной Европы общая структура оценки (CommonAssessmentFramework – CAF). Эта методика была разработана в результате тесной кооперации государств – членов ЕС в конце 90-х годов XX в. на основе широко применяемой в частном и публичном секторах концепции управления качеством (TotalQualityManagement). Основная цель Общей структуры оценки – разработать простую в использовании методику оценки эффективности и качества, которая могла бы быть использована для проведения внутриорганизационной самооценки. Эта цель конкретизируется в ряде основополагающих задач.

Общая структура оценки должна:

1) служить предварительным инструментом самооценки (тестирования) эффективности управления организациями в рамках более общей стратегии управления качеством;

2) способствовать проведению сравнительных исследований эффективности в государственном секторе;

3) обеспечить своеобразный мост между различными вариантами использования управления качеством в административной политике стран ЕС.

Исходя из поставленной цели и задач, CAF основывается на двух ключевых принципах:

1) совместимость с различными организационными моделями государственных администраций.

2) применимость для оценки специфики качества работы организаций государственного сектора.

Основные элементы, составляющие CAF:

Таблица 1. Основные элементы, составляющие CAF

Как следует из схемы, Общая структура  оценки представляет собой комплексный  инструмент оценивающий влияние  изменения качества и эффективности  на персонал организации, ее клиентов (потребителей услуг) и общество в  целом. К ключевым критериям оценки относятся качество управления человеческими  ресурсами, потенциал лидерства, а  также полноту использования  внешних ресурсов и партнерских  отношений. Это свидетельствует  об актуализации социально-психологической  составляющей управления, попытки оценить, прежде всего, качество и результативность управленческих отношений.

На следующей схеме представлен  пошаговый процесс реализации CAF, что позволяет нам наглядно представить  механику действия этой методики.

Таблица 2. Пошаговый процесс реалицации CAF

 

Обратим внимание на цикличность процесса оценки эффективности. Цикличность определяет не разовый, а регулярный характер оценки, делая ее обязательным и постоянным элементом системы управления организацией.

Данная методика оценки эффективности  и качества является важным шагом  на пути формирования единого европейского административного пространства, способствующим конвергенции различных национальных административных систем, на основании  единых стандартов качества и эффективности  государственного управления.

Важным дополнением общей структуры оценки и других европейских методик измерения эффективности является совершенствование системы предоставления (обеспечения) услуг за счет использования такого инструмента как «бенчмаркинг¹²» - это процесс определения, понимания и адаптации имеющихся примеров эффективного функционирования компании с целью улучшения собственной работы.

Под эгидой ЕС была создана европейская  сеть бенчмаркинга (TheEuropeanbenchmarkingnetwork (EBN)), которая объединила в рамках неформальной кооперации руководителей по административно-государственному управлению всех 15 европейских государств-членов ЕС с целью обмена опытом, знаниями и новыми идеями. Эта сеть обеспечивает ее участников и всех заинтересованных лиц свободным доступом к информации о новейших достижениях по всей Европе и предоставляет необходимые услуги для выбора партнера по бенчмаркингу.

Европейская сеть бенчмаркинга поддерживается Европейским институтом административной политики, что обеспечивает достаточно высокий научный потенциал сети.

Перспективной задачей для российских административных реформ является разработка собственной методики оценки эффективности  государственного управления и стандартов качества управленческих процедур. Очевидно, что зарубежный опыт в данной сфере окажется весьма полезным и при определенной корректировке вполне применимым в российских условиях.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

4. Качество государственного управления.

Вопрос о качестве государственного управления актуален, прежде всего, с точки зрения практических механизмов оценки успешности правления, деятельности конкретных государственных институтов, органов власти, руководителей. Такие оценки нужны в процессах кадрового рекрутинга для адекватного прогрессо-формирующего действия избирательных институтов, для отбора лучших практик с точки зрения приобретения мирового опыта и внедрения его в теили иные локальные практики.

Совершенно очевидно, что  оценки качества управления и успешности управления субъективны и производны от критерия успеха. Критерий же оценки, в свою очередь, производен от ценностей, как характеристики устанавливаемых целей развития.

Существует несколько  трудных методологических проблем. Одна из них связана с неизбежным прохождением в эту тему идеологии, как набора узкогрупповых интересов и ценностей. Поэтому на пути выработки и критериев, и процедур оценки возникает трудность, связанная с идеологическим манипулированием.

Есть проблема категориальной определенности. Качество управления часто перекликается с понятием эффективности управления. Причем понятие эффективность ближе и сродни такому естественно-научному понятию, как КПД (коэффициент полезного действия). Этот подход приводит к шкале «эффект — затраты», характерной для либеральной школы. Он, в общем-то, целесообразен и рационален. Но дело в том, что считают абсолютно фундаментальным наличие ценностей в государственном управлении и государственных политиках как управленческих практиках. Конечно, если рассматривать государство не как собрание чиновников, а как социальную

оболочку, институт общежития, изобретенный человечеством для достижения общественного и всеобщего блага.

Ценности же не всегда измеряются физическим эквивалентом, калориями  энергетических затрат или рублевым выражением иных издержек. Есть ценности повыше материальных. Например, общественная нравственность. Или социальная справедливость. Или устойчивость развития. Или суверенность.

Так вот, подход «эффект — затраты» на самом деле тоже исходит из ценности. Но она здесь одна. Материальная. И это принципиальный выбор в противоположном подходе. Выбор исходит из того, что государство служит не меркантилизму, а развитию сущностного человеческого начала. Как о нем говорится в религиозном мыслительном пространстве — «по образу и подобию».

Еще одна проблема заключается  в выборе самого принципа оценки, выбора самого сущностного варианта института, называемого качеством. Их, по меньшей мере, три.

Возможно понимание качества как сопоставление с эталоном. Это степень реализации теоретически возможной на данный момент времени  результативности управления. Эталоном для сравнения может выступать качество управления какой-либо страны или для какого-то периода собственной страны.

Так, например, сопоставляется качество управления экономическим  развитием стран мира в современный период, рис.1.

Рисунок 1, Ошибочность государственного управления

 

 

Возможно понимание качества как соотнесения с потребительским  эталоном. Это наиболее уязвимый подход, поскольку диапазон управляемости  субъективной оценки качества управления и результатов развития лежит в диапазоне от советской модели «лишь бы не было войны, а мы уж потерпим», до классической ситуации общества потребления, культивируемого в западной цивилизационной модели.

Возможно понимание качества управления в шкале «эффект — затраты». Но, тут вмешивается категориальный момент: что именно понимается под государственным управлением. Либеральные государственно-минималистские подходы в основном имеют дело с администрированием, исполнением и оказанием услуг гражданам (сервисное государство). Здесь действительно довольно уместно подсчитывать расходы и результаты. Но лукавство заключается в том, что государственное управление, кроме административного, включает на самом деле и властно-политический этаж, на котором и вырабатываются ценности и стратегии, отличные от только меркантилизма. В современном фактическом либеральном подходе ценности умалчиваются, но именно потому, что, по умолчанию, протаскивается одна ценность.

Наивысшая ценность реального  либерализма, а именно - привилегия богатого и сильного меньшинства. Большинство тут ни при чем. Во имя минимизации затрат можно пренебречь и населением. Например, стариками и их пенсиями. Но это только один пример. Содержание этого лукавого замещения понятия государственного (властно-политического) управления администрированием гораздо шире и будет когда-нибудь еще нами рассмотрено.

Наконец, качество можно  рассматривать как эффективность. Но в ином, чем выше упомянутом, смысле. Эффективность как результативность по органическим и неотъемлемым целям государства.

Иными словами, качество управления состыковывается с понятием успешности.

Другими словами можно сказать, что качество государственного управления (англ. goodgovernance) обозначает степень соответствия деятельности государственных служащих ключевым ценностям государственного управления. Понятие «ключевых ценностей» принимает разное значение в зависимости от того, какой подход к государственному управлению (правовой, политический или менеджеристский), используется для оценки деятельности государственных служащих.

Широко используемая в мире методика ООН по оценке «качественного управления» учитывает ключевые ценности различных подходов:

• Ценности правового подхода
• Верховенство права (ruleoflaw) - наличие справедливых законов и действенная защита прав человека, особенно для демократических меньшинств.
• Равенство и недискриминация (equityandinclusiveness) - равный подход ко всем гражданам.
• Ценности политического подхода
• Участие (participation) - участие граждан в процессе принятия государственных решений, как непосредственное, так и через организации гражданского общества
• Оперативность (responsiveness) - административные процессы в разумное время обеспечивают вовлечение и дают возможность участия всех заинтересованных лиц.
• Ориентация на консенсус (consensusoriented) - используются механизмы посредничества и иные способы для достижения общего согласия при принятии решений в интересах всех членов общества.
• Ценности менеджеристского подхода
• Результативность и эффективность (effectivenessandefficiency) -органы власти производят результаты, которые удовлетворяют общественные ожидания, и в то же время наилучшим образом используют ресурсы, находящиеся в их распоряжении, заботясь о воспроизводстве этих ресурсов.
• Универсальные организационные ценности
• Прозрачность (transparency)
• Подотчетность (accountability)

Наряду с политическими, правовыми  и менеджеристскими ценностями в  методике ООН можно выделить «универсальные организационные ценности» (прозрачность и подотчетность), которые относятся  не к конкретному содержанию деятельности органов власти, а к решению  характерной для любой организации  агентской проблемы. Именно одновременное  наличие прозрачности и подотчетности  является предварительным условием решения проблемы качества государственного управления и позволяет обеспечить реализацию ключевых ценностей государственного управления. Без наличия необходимой  информации о деятельности государственных  служащих, нельзя ими управлять (использовать «кнут и пряник»). Без возможности  управлять информация о деятельности государственных служащих не имеет  полезного применения.

Строительство электронного государства влияет, прежде всего, на реализацию универсальных организационных ценностей государства (прозрачности и подотчетности), только косвенно затрагивая осуществление остальных ценностей государственного управления. В электронном государстве прозрачность обеспечивается за счет обеспечения доступа граждан к информации государства, подотчётность - за счет придания в рамках государственного учета раскрываемой информации официального статуса, а также аудита государственных информационных систем, который позволит реализовать требования государственного учета и обеспечения доступа к информации.

 

 

 

Заключение.

В качестве итога можно  отметить, что исследование эффективности  государственного управления, как в России, так и за рубежом складывается в конце XX в., как самостоятельное научное направление - квалиметрия¹³, в котором при различии подходов имеется ряд общих положений и исследовательских тенденций: признание инноваций в сфере административно-государственного управления как ключевого фактора повышения ее эффективности, необходимость перемещения внимания исследователей с технико-экономических сфер реформирования на социально-политические, признание за последними более высокого потенциала развития, необходимость концептуализации понятия «социальная эффективность» и поиск методов ее измерения и, наконец, поиск моделей социально-эффективного государственного управления.

Качество государственного управления тесно связанно, переплетается  и вытекает из эффективности государственного управления. Для наиболее высоких  показателей обоих критериев  необходимо рассматривать все подотчетные показатели как экономических и технических, так и социально-психологических.