Федеральные округа в Российской Федерации

--------------------------------

<79> См.: Катков В.Ю. Федеральные  округа в Российской Федерации  (конституционно-правовой анализ): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 65 - 66.

Вероятно, указанная ситуация связана  с учетом микромежрегиональных связей субъектов Федерации, желанием центральной власти "выровнять" федеральные округа между собой экономически, сделать их сравнимыми по уровню экономического развития и наличию природных ресурсов. Не исключена и цель стабилизации общественно-политической ситуации внутри федеральных округов путем включения в их составы по возможности примерно равного количества субъектов России, образованных как по национально-территориальному, так и по административно-территориальному принципу. Возможные негативные аспекты этого несколько компенсируются большим сходством специализации приграничных регионов и в определенной мере могут быть восполнены деятельностью иных межтерриториальных образований Российской Федерации.

Некоторые возражения вызывает наименование "Центральный федеральный округ". Действительно, в границах данного федерального округа расположен субъект Федерации - город Москва, имеющий статус столицы Российской Федерации, где располагается подавляющее большинство высших и центральных федеральных органов государственной власти. Однако географически указанный федеральный округ не является центральной частью территории Российской Федерации. Более того, как известно, на сегодняшний день местонахождением одного из высших судебных органов России - Конституционного Суда РФ определен иной субъект Федерации - город Санкт-Петербург, центр Северо-Западного федерального округа. Кроме того, в настоящее время активно обсуждается вопрос о переносе в город Санкт-Петербург и Верховного Суда РФ, и Высшего Арбитражного Суда РФ. В связи с этим представляется логичным переименовать Центральный федеральный округ в Юго-Западный федеральный округ.

Налицо достаточно обстоятельств, свидетельствующих о целесообразности увеличения общего количества федеральных  округов в сравнении с существующим. Однако суждение некоторых авторов о необходимости создания на территории России 12 - 15 федеральных округов не имеет под собой достаточных оснований по следующим соображениям <80>. Во-первых, предложенная перестройка федеральных округов приведет к нарушению уже сложившихся в рамках существующих федеральных округов межсубъектных взаимоотношений. Во-вторых, преждевременно и существенно изменится характер связей федеральных округов с иными межтерриториальными образованиями. В-третьих, включение в этом случае в составы федеральных округов малого количества субъектов России станет препятствием ускоренной интеграции максимально большего количества регионов в рамках федерального округа. В-четвертых, наличие чрезмерно дробных межрегиональных образований приведет фактически к утрате управленческого аспекта, заложенного в их функционировании, дискредитирует, таким образом, сами федеральные округа как крупные межсубъектные административные комплексы, в рамках которых обеспечивается реализация федеральной компетенции.

--------------------------------

<80> См.: Лужков Ю.М. Путь к  эффективному государству: план  преобразования системы государственной  власти и управления в Российской  Федерации. М., 2002. С. 37; Родоман Б.Б.  Перспективы эволюции федеральных округов / Российские регионы и центр: взаимодействие в экономическом пространстве. М., 2000. С. 36 - 41; Чичканов В.П. Разделение полномочий между уровнями государственной власти Российской Федерации // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2002. N 3. С. 26.

Отметим, что в начале - середине 2001 г. активно обсуждался вопрос об образовании еще одного федерального округа в границах Калининградской  области. Основными доводами предложения  о создании восьмого федерального округа явились сложное геополитическое положение Калининградской области, ее географическая оторванность от основной территории Российской Федерации, наличие сепаратистских и протестных настроений среди жителей, в том числе среди политической и экономической элиты, а также рекомендации стран Европейского союза об изменении статуса региона. Однако в июле 2001 г. было принято окончательное решение самостоятельного федерального округа в этом субъекте России не создавать <81>. Думается, данное решение вполне логично и обоснованно. Реализацию полномочий главы государства в широком смысле на территории Калининградской области способен эффективно обеспечить существующий сегодня специализированный заместитель полномочного представителя Президента РФ в Северо-Западном федеральном округе по Калининградской области. Кроме того, интеграция Калининградской области с иными субъектами Федерации представляется более эффективной именно в границах Северо-Западного федерального округа, нежели в качестве самостоятельного федерального округа, ибо межрегиональные связи внутри федеральных округов несколько крепче, чем между федеральными округами.

--------------------------------

<81> См.: Ермаков В.Г. Некоторые  проблемные аспекты будущего  федеративного устройства Российской  Федерации // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. N 4. С. 121; Соболев О.Н. Об основных направлениях оптимизации деятельности органов государственной власти Российской Федерации по обеспечению национальной безопасности в Калининградской области // Государство и право. 2008. N 7. С. 79; Угодников К., Чичкин А. Свободным остается, округом не будет // Российская газета. 2001. 27 июля.

Существуют и иные планы реформирования федеральных округов в России как несоразмерных по своей величине региональной норме управляемости, экономическому потенциалу, не соответствующих организации базовых отраслей экономики, транспортной и социальной инфраструктуре, а равно региональной идентичности <82>. Теоретически местность, в которой потенциально допустимо создание и функционирование федеральных государственных органов, может охватывать часть субъекта Федерации или части нескольких субъектов России. Однако установление территориальной сферы компетенции полномочных представителей Президента РФ и иных государственных органов, включающей отдельные части субъектов Федерации, не позволит им эффективно исполнять стоящие перед ними задачи. Причина этого очевидна, поскольку и анализировать ситуацию необходимо в субъекте Федерации в целом, и взаимодействовать с органами государственной власти того или иного субъекта России следует одному государственному органу, представляющему тот или иной федеральный государственный орган, а не нескольким.

--------------------------------

<82> См.: Багба А.И. Разграничение  полномочий и предметов ведения  между Российской Федерацией и ее субъектами в условиях становления федеральных округов: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 155; Барциц И.Н. Конституция России 1993 г.: условие или препятствие модернизации системы государственной власти? // Конституция как символ эпохи / Под ред. С.А. Авакьяна. Т. 1. С. 337 - 338; Он же. Конституционно-правовое обеспечение реформы государственного управления // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 24. С. 5; Он же. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М., 2008. С. 480 - 481; Красных О.В. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 127, 134; Матюшкин Г.О. Институционализация федеральных округов в современной России (общеправовой анализ): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2004. С. 12; Саурин А.А. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (на опыте Южного федерального округа): Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2004. С. 7, 70 - 71, 151; Туровский Р. Федеральные округа: политико-географический подход в теории и на практике // Федерализм. 2003. N 1. С. 242 - 245.

Перспективным видится учреждение в границах России девяти федеральных  округов, что позволит, существенно  не нарушая сложившиеся в рамках федеральных округов межрегиональные  связи, повысить эффективность функционирования государственных органов на уровне федерального округа, поднять на более высокий уровень степень их взаимодействия с иными органами публичной власти, а также максимально выровнять федеральные округа между собой в социально-экономическом плане, существенно усилить в их размещении управленческий аспект. Для этого необходимо проведение следующих административно-территориальных преобразований.

Во-первых, образовать на территории сегодняшнего Сибирского федерального округа два самостоятельных федеральных округа - Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский с центрами в городах Новосибирске и Иркутске соответственно. В состав Западно-Сибирского федерального округа предположительно могут войти следующие субъекты Федерации: Республики Алтай, Тыва, Хакасия, Алтайский край, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Тюменская области, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ. Республика Бурятия, Красноярский, Забайкальский края, Иркутская область должны войти в состав Восточно-Сибирского федерального округа.

Напомним, схожее деление территории Сибири на Западно-Сибирское генерал-губернаторство и генерал-губернаторство Восточной  Сибири положительно зарекомендовало  себя еще в дореволюционной России. Сегодня это, в частности, обеспечит постоянный контроль федеральных государственных органов за использованием углеводородного сырья - национального богатства России, добыча которого сегодня происходит в основном в Западной Сибири, а также позволит федеральной власти усилить поддержку предприятий тяжелого машиностроения и предприятий, добывающих и перерабатывающих редкоземельные металлы, размещенных на территории Восточной Сибири.

Во-вторых, создать на территории сегодняшнего Дальневосточного федерального округа также два самостоятельных федеральных округа - Юго-Восточный и Северо-Восточный с центрами в городах Хабаровске и Магадане соответственно. В этом случае на территории Юго-Восточного федерального округа расположатся Приморский, Хабаровский края, Амурская, Сахалинская области, Еврейская автономная область. Республика Саха (Якутия), Магаданская область, Камчатский край, Чукотский автономный округ составят Северо-Восточный федеральный округ.

Целесообразность деления Сибири и Дальнего Востока на четыре указанных  федеральных округа видится в их огромных территориях и стратегической важности для Российской Федерации при сравнительно малой заселенности и по-прежнему катастрофически углубляющемся демографическом кризисе <83>. Одно лишь соседство огромных, не вполне обжитых территорий Сибири и Дальнего Востока с самой населенной страной мира порождает известные напряжения. Растущие экономические связи этих территорий с КНР, необходимые и прогрессивные сами по себе, имеют побочный эффект чрезмерного наращивания "китайского присутствия". Сегодня отчетливо наблюдается "тихая" целенаправленная демографическая экспансия КНР в отношении территорий субъектов Федерации, которые предположительно должны войти в состав Восточно-Сибирского и Юго-Восточного федеральных округов путем их заселения этническими гражданами Китая. Активно используется и массовая нелегальная миграция. Это позволяет Китаю создать в течение ближайших 10 - 15 лет в указанных российских регионах обширные анклавы компактного проживания китайского населения.

--------------------------------

<83> См.: Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. N 1351 "Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года" // СЗ РФ. 2007. N 42. Ст. 5009; Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года. Одобрена Распоряжением Правительства РФ от 24 сентября 2001 г. N 1270-р // СЗ РФ. 2001. N 40. Ст. 3873; Демографический ежегодник России. М., 2005; Балашова Т.Н. Миграция и демография в системе национальных интересов России // Закон и право. 2008. N 5. С. 10 - 11; Белобородов И.И. Правовые аспекты современной семейно-демографической политики в Российской Федерации // Власть. 2008. N 6. С. 22; Гурвич В. Убывающая Сибирь // Политический журнал. 2006. N 45/46. С. 34 - 35; Елизаров В. Демографическое положение России: тенденции и последствия // Федерализм. 2002. N 1. С. 151 - 182; Ершов Ю.С., Ибрагимов Н.М., Мельникова Л.В. Сибирский федеральный округ: современное состояние и перспективы развития // Регион: экономика и социология. 2005. N 4. С. 29, 43; Жилинский Е.В. Социально-экономические аспекты демографической политики России // Власть. 2008. N 6. С. 3 - 4; Ионцев В. Особенности демографической ситуации в России и ее отдельных регионах // Федерализм. 2004. N 4. С. 113 - 135; Нестеров Л., Кольчугина А. Демографические проблемы России // Федерализм. 2008. N 2. С. 219 - 226; Чудаева О., Соболева С. Сибирь: тенденции и перспективы демографического развития // Политический класс. 2005. N 9. С. 55 - 65.

Неразумная государственная политика в области рыночных реформ и полукриминальная приватизация в России, фактическая  изоляция отдаленных от центра территорий Сибири и Дальнего Востока, их географическая близость к КНР, огромные экономические и финансовые ресурсы Китая предоставляют ему возможность в короткое время добиться реального контроля над ключевыми отраслями промышленности рассматриваемых российских регионов, в первую очередь работающих на военное производство, и полностью подчинить как китайской экономической системе, так и политике. При этом угроза для России со стороны Китая имеет в своей основе не только экономические и демографические, но и мировоззренческие основы, поскольку китайская цивилизация нацелена своей идеологией на формирование "поднебесной" как основного мирового центра, который должен стать доминирующим в первую очередь в Евразии, что предполагает включить в зону влияния (первый этап) и в границы КНР (второй этап) территории ближайших стран, в том числе России. Данная ситуация усугубляется сепаратистскими настроениями в сибирских и особенно дальневосточных регионах по причине разрыва связей с остальной территорией страны и невнимания со стороны федеральных органов государственной власти к проблемам указанных регионов вплоть до последнего времени <84>. В случае дальнейшего развития таких негативных тенденций высока вероятность либо военного столкновения Российской Федерации и КНР, либо потери Россией государственного суверенитета над территорией Восточной Сибири и Дальнего Востока, а также самовольного занятия Японией спорных территорий южной гряды Курильских островов.

--------------------------------

<84> См.: Ишаев В. Российский  Дальний Восток должен стать  территорией здравого смысла // Федерализм. 2000. N 4. С. 5 - 16; Кьеза Д. Прощай, Россия. М., 1997. С. 256 - 257; Hill F., Goddy C. Siberian Curse: How Communist Planners Left Russia Out in the Cold. Brookings Institution Press. Washington, 2003. P. 5 - 6; Барсамов В.А. Концепции и стратегии развития Сибири и общенациональные угрозы // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 5. С. 4 - 5; Калашников М., Ранов В. Уставшая Россия // Власть. 2005. N 4. С. 13; Лексин В., Скворцов В., Швецов А. Российский Дальний Восток и его "региональные столицы": поиск стратегий развития // Российский экономический журнал. 2007. N 9 - 10. С. 16 - 48; Хабибулин А.Г., Чернобель Г.Т. Интересы государства и его охранно-защитная функция // Журнал российского права. 2008. N 5. С. 21; Ходатенко Е., Маруев А. Национальные интересы Российской Федерации на азиатском геополитическом направлении // Государственная служба. 2007. N 3. С. 20; Хачатурян Б. Федеративные и сепаратистские тенденции на Востоке России // Федерализм. 2008. N 2. С. 165 - 174.