Федеральные округа в Российской Федерации

ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОКРУГА В  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

СОСТОЯНИЕ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

К.В. ЧЕРКАСОВ

В этом номере мы завершаем публикацию журнального варианта монографии заведующего  кафедрой государственно-правовых дисциплин  Поволжского филиала Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, кандидата юридических наук, доцента К.В. Черкасова "Система органов государственной власти и управления на уровне федерального округа" <*>.

--------------------------------

<*> См.: Законодательство  и экономика. 2008. N 10, 11, 12.

Сущностная характеристика федеральных  округов

в Российской Федерации

В рамках данного исследования нельзя не затронуть вопросы правовой природы самих федеральных округов, ибо они выступают пространственно-территориальными пределами, в границах которых структурные подразделения центральных аппаратов федеральных государственных органов, территориальные органы федеральных государственных органов, образованные на уровне федерального округа, реализуют принадлежащие им полномочия. Итак, в Российской Федерации учреждено семь федеральных округов: Центральный (центр - г. Москва), Северо-Западный (центр - г. Санкт-Петербург), Северо-Кавказский, переименованный вскоре в Южный (центр - г. Ростов-на-Дону) <1>, Приволжский (центр - г. Нижний Новгород), Уральский (центр - г. Екатеринбург), Сибирский (центр - г. Новосибирск), Дальневосточный (центр - г. Хабаровск).

--------------------------------

<1> Указ Президента РФ от 21 июня 2000 г. N 1149 "Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах" (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 2000. N 26. Ст. 2748.

По справедливому мнению некоторых  авторов, текст Основного Закона страны не содержит положения, прямо предусматривающие возможность учреждения в стране системы федеральных округов <2>. Определенные исследователи даже усматривают в создании федеральных округов ключевой институт построения параконституционализма в России, выстраивание параллельной структуры управления, дублирующей институционально закрепленный механизм власти <3>. Вместе с тем, что неоднократно отмечал и бывший глава государства, и некоторые федеральные, региональные политические деятели, решение об образовании федеральных округов не противоречит действующей Конституции России <4>. Это подтверждается рядом ее положений, в частности, что федеративное устройство и территория Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации.

--------------------------------

<2> См.: Бородин Е.И. Правовые  проблемы укрепления исполнительной  власти в условиях современной  Российской государственности // Вертикаль власти: проблемы оптимизации  взаимодействия федерального, регионального и местных уровней власти в современной России: Сб. докладов и сообщений международной конференции. Июнь 2001 г. / Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов-на-Дону, 2001. Вып. 4. С. 25; Дегтев Г.В. Современный российский федерализм: особенности правового статуса и основные направления его совершенствования: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 109; Илюхин В.И. К проблеме института президентства в России // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. С.А. Авакьяна. Т. 1. М., 2004. С. 410 - 415; Шаймиев М.Ш. Стратегия развития Республики Татарстан // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2001. N 1. С. 19; Шаров Ю. Российский федерализм: начаты структурные изменения // Федерализм. 2000. N 3. С. 77.

<3> См.: Преображенский С. Судьба  резидентов // Наша власть: дела и лица. 2008. N 2. С. 51; Саква Ричард. Подотчетность, конституционализм и некоторые модели власти в посткоммунистической России // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. N 2. С. 68.

<4> См.: Абдулатипов Р. Семь  ступенек, ведущих к центру // Российская газета. 2000. 20 мая; Путин В.В. Власть должна быть работающей! // Российская газета. 2000. 19 мая; Ради укрепления государственности // Российская газета. 2000. 16 мая.

Модель устройства, аналогичная  модели федеральных округов, была сформирована и в некоторых субъектах Федерации. Так, еще в начале 90-х годов XX в. в Москве образована и по сей день достаточно эффективно функционирует система 10 административных округов в виде префектур, которые, в свою очередь, делятся на муниципальные образования. С 2000 г. управленческие зоны, подобные федеральным округам, созданы в Республике Саха (Якутия), Свердловской, Нижегородской областях <5>. Кроме того, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" <6> ясно выражена правовая позиция высшего органа конституционной юстиции России, согласно которой территория субъекта Федерации может делиться не только на муниципальные образования, но и на административно-территориальные единицы, в которых осуществляется государственная власть субъекта России.

--------------------------------

<5> См.: Усягин А. Противоречия  и пробелы современного территориального  устройства России // Федерализм. 2005. N 4. С. 83.

<6> Вестник Конституционного  Суда Российской Федерации. 1997. N 1.

В связи с этим центральная  федеральная власть для удобства осуществления своих полномочий также вправе условно разделить  всю территорию страны на определенные административно-управленческие единицы  независимо от их конкретного наименования, помимо общепринятого федеративного деления страны на территории субъектов Федерации. Де-факто существование в виде федеральных округов нового уровня государственного управления было признано российской общественностью, и его законность сегодня не оспаривается. К тому же имеется определенный исторический опыт создания и функционирования в России административных округов. Так, в дореволюционный период развития нашей страны на ее территории существовали судебные, военные, учебные и целый ряд иных округов, предназначенных для оптимизации государственного управления.

Федеральные округа существуют и в мировой практике, где традиционно  выделяют две их разновидности. В  федеративных государствах (например, США, Мексике, Аргентине, Бразилии, Нигерии) федеральный округ один и представляет собой столицу с прилегающей территорией или малонаселенный регион. Статус федерального округа в разных федерациях различен. Например, в США он не входит в число субъектов этого государства, а в Бразилии такой округ имеет, по сути, тот же статус, что и штат (с некоторыми отличиями). В целом федеральный округ там является составной частью государства, хотя и с особым статусом - обладает многими, но не всеми признаками субъекта федерации и непосредственно подчиняется центральной власти, что обусловлено исполнением столичных функций и политическим значением столицы <7>.

--------------------------------

<7> См.: Автономов А.С.  Конституционное (государственное)  право зарубежных стран. М., 2006. С. 362; Конституционное право зарубежных  стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М., 2005. С. 484; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть / Под ред. Б.А. Страшуна. М., 1996. Т. 1. С. 142 - 143, 686 - 687; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2006. С. 416.

Кроме того, как в федеративных, так и в унитарных государствах существуют и иные, особые административные округа, созданные в зависимости  от специфики объекта управления по территориально-отраслевому принципу. Они функционируют исключительно  в пределах управленческой вертикали. Так, в США насчитывается порядка двух десятков разновидностей особых округов, среди которых школьные, пожарные, санитарные, парковые, природоохранные, канализационные, водо- и энергоснабжения, здравоохранения и т.д. Подобные округа имеются и в Канаде (школьные, полицейские, здравоохранения, водоснабжения и др.). Однако если в США органы управления, действующие в определенных особых округах, вправе самостоятельно искать источники финансирования своей деятельности, то в Канаде органы управления в особых округах финансируются исключительно за счет средств соответствующих бюджетов. Имеются и особые специальные округа, создающиеся для обеспечения выполнения функций федеральных государственных органов, касающихся вопросов исключительного ведения федерации.

Особые округа не являются субъектами федерации, самостоятельными административно-территориальными единицами  и, как правило, не совпадают с  границами территорий субъектов  федерации. Цель создания особых округов - обеспечение эффективного администрирования в той или иной отрасли и решения задач, либо не входящих в компетенцию органов государственной власти субъектов федерации, либо решающихся на межрегиональном уровне. При этом органы и отдельные должностные лица в особых округах обычно реализуют технико-исполнительные функции <8>.

--------------------------------

<8> См.: Автономов А.С., Бачило И.Л., Бондаренко А.А., Гришковец  А.А. и др. Исполнительная власть  в России. История и современность,  проблемы и перспективы развития. К 80-летию Института государства и права РАН / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Новая правовая культура, 2004. С. 181 - 192; Некрасов С.И. Федеральные округа: правовая природа, становление, проблемы, перспективы // Конституционный строй России / Под ред. Ю.Л. Шульженко и А.Н. Лебедева. Вып. 4. М.: Институт государства и права РАН, 2003. С. 99 - 100.

Можно с уверенностью утверждать: федеральные округа в России представляют собой нечто совсем иное, чем в  указанных зарубежных странах, и  не относятся ни к первой, ни ко второй группе. Правовая природа федерального округа в одних иностранных государствах в большей степени приближена к статусу такого самостоятельного субъекта Федерации, как город Москва - столица России, город федерального значения, в других - к статусу специальных, во многом не совпадающих между собой ведомственных округов федеральных органов исполнительной власти. Федеральные округа являются новыми административно-управленческими структурами, напоминающими образования государственно-территориального типа. Они имеют много общего с иными образованиями федеральной власти (в системе таможенной отрасли, округами для арбитражных судов) и так же учреждены федеральной властью. Однако федеральные округа имеют большее значение, чем обычные административные округа, осуществляют не свойственные им функции. Как структура они изначально созданы не федеральной исполнительной или судебной властью, а главой государства. Следовательно, федеральные округа - образования не отраслевого и не функционального типа, а созданы для управления государственными делами во всем объеме в рамках федеральной компетенции <9>.

--------------------------------

<9> См.: Манохин В.М.  К вопросу о государственно-правовом  статусе федерального округа // Вестник  Саратовской государственной академии  права. 2002. N 1 (30). С. 9.

В сущности, федеральные  округа представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией России элемент, актуализированный в целях оптимизации государственного управления, являются инструментом федерального регулирования территориального развития. Это особые образования, их учреждение связано с рядом определенных факторов и необходимостью решения таких первоочередных задач, как восстановление управляемости государства, обеспечение его устойчивости и суверенности, укрепление властной вертикали, улучшение условий для контроля над деятельностью территориальных структур федеральных органов государственной власти.

Вопросы укрепления российской государственности, упрочения федерального присутствия в регионах тесно переплетаются с проблемой совершенствования федеративных отношений и составляют двуединый процесс. По сей день последние не достроены, характеризуются как переходные. В связи с этим учреждение федеральных округов, по справедливому мнению большинства авторов, следует расценивать как один из административных способов поиска форм и методов управления системой федеративных отношений, их реформирования, сглаживания проблем чрезмерной асимметричности и многосубъектности России, укрепления федерального центра и вертикали власти <10>. Образование федеральных округов представляется одной из важнейших мер совершенствования федеративных отношений в рамках действующей Конституции России, технологической рационализацией федеративного устройства страны, ставшей адекватным ответом на кризис административного регионализма. Смысл существования федеральных округов видится в необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам Федерации; осуществления взаимодействия центра с регионами, аккумуляции региональных проблем в целях совместного поиска компромиссных решений и объединения ресурсов государства для их разрешения путем принятия адекватного управленческого решения; унификации до определенного уровня взаимоотношений центральной власти со всеми субъектами России независимо от принципа, положенного в основу их образования.

--------------------------------

<10> См.: Безруков А.В. Проблемы  взаимодействия Российской Федерации  и ее субъектов в сфере исполнительной  власти // Журнал российского права. 2001. N 1. С. 112; Габричидзе Б.Н., Елисеев  Б.П., Чернявский А.Г. Конституционное  право современной России: Учебник. М., 2001. С. 188; Глигич-Золотарева М.В., Добрынин Н.М. Федеративное государство и самоорганизация: опыт синергетического анализа // Федерализм. 2007. N 1. С. 20; Добрынин Н.М. Федерализм: историко-методологические аспекты. Новосибирск, 2005. С. 129; Кирьянов А.Ю. Региональная безопасность в системе национальной безопасности // Российский судья. 2005. N 9. С. 39 - 40; Краюшкин И.А. Институт полномочных представителей Президента РФ в системе государственной власти России // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 4: В 3 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2004. С. 406 - 409; Медушевский А. Бонапартистская модель власти для России? // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. N 1. С. 166; Саква Р. Российский федерализм на перепутье // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 1. С. 178; Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М., 2001. С. 79 - 80.