Федеральные округа в Российской Федерации

--------------------------------

<43> См.: Воробьев А.П.  К вопросу об административной  реформе // Чиновник. 2000. N 1 (7). С. 13; Загородников  А. Прообраз будущего устройства  России? Межрегиональным ассоциациям  экономического взаимодействия - 10 лет // Российская Федерация сегодня. 2000. N 7. С. 21; Зубков К.И. Межрегиональные ассоциации и их роль в политико-институциональной системе отношений центра и регионов // Институциональные аспекты регионализма в общеевропейском контексте. Екатеринбург, 1996. С. 58; Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. Красноярск, 1997. С. 100; Руденко В.Н. Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации: правовой статус и роль в становлении федеративных отношений // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. N 4. С. 127 - 137; Усс А.В. Российский федерализм: приоритеты развития // Журнал российского права. 1999. N 9. С. 19.

В определенной мере федеральные  округа сравнимы с устоявшимся экономическим районированием страны. Экономические районы в России представляют собой части территории, народного хозяйства страны, отличающиеся определенными едиными природными условиями, демографическими особенностями, расселением, специализацией и комплексностью хозяйства и социальной сферы, определяющими их место в экономике страны, и ограниченные административными границами расположенных на них субъектов Федерации. В России сложилось 11 экономических районов: Северный, Северо-Западный, Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный, Северо-Кавказский, Поволжский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный. Некоторые авторы отдельно выделяют в виде экономического района еще и Калининградскую область <44>.

--------------------------------

<44> См.: Гохберг М.Я.  Федеральные округа Российской  Федерации // ЭКО. 2001. N 3. С. 107 - 108; Кистанов  В.В. Федеральные округа России  важный шаг в укреплении государства.  М., 2000. С. 31 - 32; Печенев В.А. "Смутное  время" в новейшей истории России (1985 - 2003). М., 2004. С. 60; Тэпс Д. Концептуальные основы федерализма: Монография. СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. С. 108.

Экономические районы, как  и федеральные округа, формально  объединяют в свои составы субъекты России, различные по природному, экономическому и трудовому потенциалу, структуре хозяйства и уровню развития, производственной специализации и социальному составу. Вместе с тем они менее сопоставимы между собой, чем федеральные округа, и лишь субъектный состав Дальневосточного федерального округа полностью повторяет состав Дальневосточного экономического района. Остальные федеральные округа включают в себя субъекты Федерации, входящие в различные экономические районы. Например, Приволжский федеральный округ объединяет субъекты Российской Федерации трех экономических районов: Волго-Вятского, Поволжского и Уральского <45>.

--------------------------------

<45> См.: Информация. Перечень  федеральных округов, ассоциаций  экономического взаимодействия  субъектов Российской Федерации и экономических районов // Федерализм. 2000. N 3. С. 251 - 253.

Предельные значения социально-экономических  показателей по федеральным округам  различаются между собой меньше, чем аналогичные показатели по экономическим  районам. Об этом свидетельствуют характеристики их экономик, финансового потенциала, финансовой обеспеченности и социальной сферы. Эти различия сократились по размерам территории с 36 до 9 раз, по численности населения - с 7 до 5. Схожая динамика в основном наблюдается и по остальным экономико-социальным показателям. В наибольшей степени диспропорция между федеральными округами в сравнении с экономическими районами уменьшилась в сфере промышленного производства, внешнеторгового оборота, поступлений налогов в бюджетную систему страны. Только по уровню развития аграрного сектора и экспорту нефтехимической продукции экономические районы различаются меньше, чем федеральные округа <46>. К тому же на семь управленческих связей центра с федеральными округами приходится в среднем одиннадцать связей федерального округа с субъектами Федерации. Тогда как при использовании сетки экономических районов пропорции связей обратные - одиннадцать и семь. Очевидно, с точки зрения управляемости территориями государства количество связей федеральных округов предпочтительней.

--------------------------------

<46> См.: Савельев В.  Развитие федеральных округов  (макроэкономический прогноз) // Обозреватель. 2001. N 10. С. 44 - 47; Скатерщикова Е. Федеральные  округа - новые экономико-географические  и социально-экономические образования // Российский экономический журнал. 2000. N 11 - 12. С. 78.

Кроме того, экономические  районы целесообразно использовать для решения вопросов комплексного развития хозяйства на их территориях, экономического государственного прогнозирования, а также в целях индикативного планирования территориального развития России. Федеральные округа - для решения межрегиональных проблем экономической и политической интеграции, обеспечения реализации на местах управленческих решений федеральной власти. Так, с точки зрения Ю.А. Тихомирова, федеральные округа в отличие от экономических районов больше выступают в качестве административно-координационных центров <47>. К тому же, по справедливому мнению ряда авторов, существующая сетка экономических районов сложилась еще в советский период (не считая частных изменений в 1961 - 1963 гг.) и сегодня нуждается в пересмотре <48>. Можно предположить, что опыт функционирования федеральных округов со временем способен инициировать процесс изменения основ экономического районирования России.

--------------------------------

<47> См.: Тихомиров Ю.А.  О модернизации государства // Журнал российского права. 2004. N 4. С. 12.

<48> См.: Адамеску А.А., Гранберг А.Г., Кистанов В.В., Семенов  П.Е. и др. Государственно-территориальное устройство России (экономические и правовые основы) / Под ред. А.Г. Гранберга, В.В. Кистанова. М.: ДеКА, 2003. С. 211; Гохберг М.Я. Федеральные округа Российской Федерации: анализ и перспективы экономического развития. М., 2002. С. 7.

В юридической литературе встречается  точка зрения, согласно которой границы  и центры федеральных округов  определены с учетом границ и мест дислокаций штабов военных округов <49>. Действительно, в соответствии с Указом Президента РФ от 27 июля 1998 г. N 900 "О военно-административном делении Российской Федерации" <50> было образовано семь военных округов: Ленинградский, Московский, Северо-Кавказский, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Более того, согласно Указу Президента РФ от 5 августа 2002 г. N 846 "Вопросы деятельности военных советов" (с посл. изм. и доп.) <51> полномочные представители Президента РФ в федеральных округах и заместители полномочных представителей включены Президентом России в составы военных советов военных округов, групп войск, армий, флотов и флотилий (командований).

--------------------------------

<49> См.: Акопов П., Бабаева С.  Сокращение штатов // Известия. 2000. 13 мая; Козырев М., Булавинов И. Дикий ангел революции // Коммерсантъ-Власть. 2000. N 20. С. 3; Бухвальд Е. Укрупнение регионов: перспектива или суррогат реформирования федеративных отношений // Федерализм. 2004. N 4. С. 146; Котикова Н. Конституционный парадокс // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2000. N 2. С. 111; Мархгейм М.В. Конституционные параметры вертикали власти в России // Государственное и муниципальное управление. 2001. N 1. С. 65.

<50> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3839.

<51> СЗ РФ. 2002. N 32. Ст. 3165.

Однако федеральные и военные  округа не совсем совпадали в своих  субъектных составах, не полностью  соответствовали друг другу их наименования, центры, не говоря уже о том, что  различны и цели их образования <52>. В частности, штабы Приволжского и Сибирского военных округов были расположены в городах Самара и Чита соответственно, Нижегородская область входила в состав Московского военного округа. К настоящему времени согласно Указу Президента РФ от 24 марта 2001 г. N 337с "Об обеспечении строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, совершенствовании их структуры" <53> произошло укрупнение военных округов, их стало не 7, а 6. Ранее самостоятельные Приволжский и Уральский военные округа объединены в один военный округ - Приволжско-Уральский. Кроме того, с учетом специфики геополитического положения и географической обособленности Калининградской области от основной части Российской Федерации на ее территории в качестве самостоятельной военно-административной единицы, не входящей в состав военных округов, еще в 1998 г. был образован Калининградский особый район. При этом следует иметь в виду: в 2005 г. Министерством обороны РФ было объявлено о предстоящей глобальной реформе Вооруженных Сил России, в ходе которой вместо существующих военных округов планируется учредить региональные управления или направления: Дальневосточное ("Восток"), Среднеазиатское ("Юг"), Западноевропейское ("Запад"). Основной целью указанной реорганизации является выстраивание структуры Вооруженных Сил Российской Федерации для более эффективной борьбы с террористической угрозой <54>.

--------------------------------

<52> См.: Указ Президента РФ от 27 июля 1998 г. N 901 "Об утверждении Положения о военном округе Вооруженных Сил Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3840.

<53> СЗ РФ. 2001. N 14. Ст. 1326.

<54> См.: Катков В.Ю. Федеральные  округа в Российской Федерации  (конституционно-правовой анализ): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 73 - 74.

С федеральными округами практически  полностью совпадают межрегиональные ассоциации муниципальных образований: "Ассоциация Сибирских и Дальневосточных городов", "Города Урала", "Ассоциация городов Юга России", "Союз городов Северо-Запада России", "Ассоциация городов Поволжья". Последние сейчас осуществляют функции представительств Конгресса муниципальных образований Российской Федерации в федеральных округах, а также взаимодействия с органами государственной власти, образованными на уровне федерального округа <55>. В этом прослеживается продолжение зародившейся еще в середине 90-х годов XX в. тенденции укрепления федеральной власти на местах путем приближения к местным сообществам и оказания им содействия в решении возникающих проблем, но уже на ином, более совершенном институциональном уровне.

--------------------------------

<55> См.: Кожевников О.А. Проблемы законодательного регулирования организационных форм межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 5. С. 33, 37; Система муниципального управления / Под ред. В.Б. Зотова. СПб., 2007. С. 92.

Проведенное сравнительное исследование федеральных округов и иных существующих в России межрегиональных образований  позволяет сделать следующий  вывод. С одной стороны, в отличие  от имеющих место других образований  федеральные округа способствуют созданию реальных предпосылок повышения эффективности централизованного управления социально-экономическим развитием страны и обеспечивают реализацию стратегии построения государственного администрирования на региональном и межрегиональном уровнях. С другой стороны, они в необходимой мере учитывают размещение и субъектные составы межтерриториальных образований, сложившееся экономическое зонирование страны, особенности организации базовых отраслей экономики, транспортной инфраструктуры. Это позволяет государственным органам на уровне федерального округа использовать накопленный в процессе функционирования межтерриториальных образований опыт, осуществлять свои функции на базе уже отработанных экономических и отчасти политических связей. В целом имеются достаточные основания полагать, что границы федеральных округов намеренно были определены таким образом, чтобы в целях нивелирования политических притязаний чрезмерно усилившихся региональных элит, их влияния на территориальные органы федеральных органов государственной власти полностью не совпадать с границами иных существующих межрегиональных образований.

Федеральные округа в вопросе изменения

государственно-территориального устройства

Российской Федерации

Образование федеральных округов во многом свидетельствует не только об объективной потребности в них как таковых, но и о необходимости совершенствования федеративного устройства России, а также устойчивой тенденции к укрупнению территориальных единиц. Как верно подмечают некоторые исследователи, историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, торгово-финансовые связи, общие интересы регионов в рамках федеральных округов не могут не вести к интеграции территориально близких субъектов Федерации <56>. В связи с этим учреждение федеральных округов рядом авторов рассматривается в качестве попытки решения проблем несовершенства существующего государственного устройства страны, а также меры, направленной в дальнейшем на укрупнение субъектов России как следующей за образованием федеральных округов стадией <57>.

--------------------------------

<56> См.: Глигич-Золотарева М.В.  Субъектный состав Российской  Федерации: эпоха перемен уже  наступила // Государство и право. 2006. N 10. С. 15; Она же. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. 2002. N 7. С. 53.

<57> См.: Заяц Д.В. Начало новой  административно-территориальной реформы? // География. 2000. N 21. С. 1 - 2; Носков В. Семеро? Смело... // Российская газета. 2000. 17 мая; Татаркин А., Басаргин В., Юрпалов С., Важенин С. Уральский округ: экономические и социальные ожидания // Федерализм. 2001. N 1. С. 91.

Проблема укрупнения субъектов  Российской Федерации давно и активно обсуждается на страницах юридической литературы. Не останавливаясь подробно на предлагаемых планах реформирования территориального деления России, укажем следующее. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.) <58>, несмотря на его несовершенство, предусматривает возможность образования в составе России нового субъекта в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Федерации. Однако в вопросе целесообразности укрупнения субъектов России, а также схемы, конечного результата и процесса его течения до сих пор нет единства мнений, он во многом неоднозначен <59>. Тем не менее аргументов в обоснование необходимости укрупнения субъектов Федерации более чем достаточно <60>.