Муниципальная служба: понятие и правовая природа

8) об особых случаях предоставления муниципальному служащему дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет.

Уполномоченным органом Правительства РФ регулируются:

      порядок прохождения диспансеризации при наличии заболеваний, препятствующих поступлению на муниципальную службу или ее прохождению;

      перечень заболеваний, препятствующих поступлению на муниципальную службу или ее прохождению;

      форма заключения медицинского учреждения о наличии заболеваний, препятствующих поступлению на муниципальную службу или ее прохождению;

      форма анкеты, заполняемой гражданином при поступлении на муниципальную службу;

      перечень документов, предусмотренных постановлениями Правительства РФ, предоставляемый гражданином при поступлении на муниципальную службу.

Немаловажная роль в организации муниципальной службы отводится законодательству субъектов Российской Федерации. В настоящее время во всех субъектах Российской Федерации приняты законы о муниципальной службе (например, Областной закон Свердловской области от 29.10.2007 № 136-ОЗ «Об особенностях муниципальной службы на территории Свердловской области»[25], Закон Челябинской области от 30.05.2007 № 144-ЗО «О регулировании муниципальной службы в Челябинской области»[26], Закон Пермского края от 04.05.2008 № 228-ПК «О муниципальной службе в Пермском крае»[27]) и иные нормативные правовые акты. Субъекты Российской  Федерации регулируют достаточно большой спектр вопросов, связанных с муниципальной службой: реестры муниципальных должностей, денежное содержание муниципальных служащих, порядок поступления и прохождения муниципальной службы, квалификационные требования к замещению должностей и целый ряд других вопросов.

Важная роль в организации муниципальной службы отводится и муниципальным правовым актам. Так, например, порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы в муниципальном образовании «город Екатеринбург» установлен Решением Екатеринбургской городской Думы от 14.04.2009 № 1/3[28].

Правоприменительная практика показывает, что в состав данного перечня муниципальных правовых актов, как правило, входят: Положение о муниципальной службе, Положение о кадровой службе муниципального образования, Положение о порядке проведения конкурса на замещение должностей муниципальной службы, Положение о порядке проведения аттестации муниципальных служащих, Положение о порядке формирования кадрового резерва для замещения должностей муниципальной службы, Муниципальная программа развития муниципальной службы, положение о порядке и условиях оплаты труда муниципальных служащих,  Положение о премировании муниципальных служащих, Штатное расписание органа местного самоуправления, Должностные инструкции, Правила внутреннего трудового распорядка. Однако,  изучение практики правового регулирования вопросов муниципальной службы в муниципальных образованиях, свидетельствует о том, что значительное число муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы организации муниципальной службы, носят формальный характер.

Федеральный закон № 131-ФЗ, устанавливая полномочия органов местного самоуправления в различных сферах  общественных отношений, не определил конкретный орган или должностное лицо принимающие тот или иной  муниципальный правовой акт о муниципальной службе.

Повторение норм федерального и регионального законодательства,  стало одной из характерных черт муниципальных правовых актов, при этом, зачастую остаются неурегулированными существенные вопросы, что неизбежно требует распространения лучшей муниципальной практики в сфере организации муниципальной службы и совершенствования.

Глава 2. Правовой статус муниципального служащего

Центральным элементом законодательства о муниципальной службе является массив норм, посвященных правовому статусу муниципального служащего. И это вполне логично: ведь именно правовой статус муниципального служащего в наибольшей степени отражает его положение как публичного лица, обладающего властными полномочиями. Нормы о правовом статусе устанавливают отличие муниципальной службы от обычной трудовой деятельности, а муниципального служащего соответственно от обычного работника. И наконец, правовой статус муниципального служащего в наибольшей степени из всех законодательных норм о муниципальной службе сближает его с государственным служащим.

Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не замещают должности муниципальной службы и не являются муниципальными служащими.

Должность муниципальной службы - это должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии или лица, замещающего муниципальную должность.

Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым региональным законом. Такой реестр представляет собой перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.

Должности муниципальной службы подразделяются на группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие должности муниципальной службы.

Законом субъекта Российской Федерации могут быть предусмотрены классные чины муниципальных служащих и установлен порядок их присвоения, а также порядок их сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы. Такие классные чины указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям для замещения должностей муниципальной службы.

Однако показательна следующая судебная практика. В связи со сложностью в подборе кадров на муниципальную службу в Пермском крае было принято решение установить пунктом «в» части 3 статьи 5 Закона Пермского края от 14.04.2008 г. N 228-ПК «О муниципальной службе в Пермском крае» заниженные квалификационное требование для ведущей группы должностей муниципальной службы - наличие высшего профессионального образования, наличие стажа муниципальной службы (государственной службы) не менее одного года или стажа работы по специальности не менее двух лет или наличие среднего профессионального образования со стажем работы по специальности не менее пяти лет.

Суд с доводом представителя Законодательного Собрания Пермского края о том, что субъект, с учетом сложившейся практики других регионов, вправе установить типовые квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу работы по специальности, профессиональным навыкам и знаниям, необходимым для исполнения должностных обязанностей муниципальной службы суд не согласился, поскольку законы и иные правовые акты субъекта Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. Пункт «в» части 3 статьи 5 Закона Пермского края от 14.04.2008 г. N 228-ПК «О муниципальной службе в Пермском крае» в редакции Закона Пермского края от 01.07.2009 N 466-ПК «О внесении изменений в Закон Пермского края «О муниципальной службе в Пермском крае» был признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.[29]

Но вернемся к правовому статусе муниципального служащего в целом. Чаще всего правовой статус муниципального служащего рассматривается как совокупность правоустанавливающих элементов в виде прав, обязанностей, социально-правовых гарантий, правовых ограничений, ответственности, выражающей установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющих должностные обязанности в области муниципально-служебных отношений.[30]

2.1 Права муниципальных служащих.

Само по себе закрепление в Законе о муниципальной службе перечня прав и обязанностей муниципальных служащих является новеллой. Ранее действовавший Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» содержал лишь отсылочную норму о том, что права и обязанности муниципального служащего устанавливаются уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с этим Федеральным законом, иными федеральными законами, законами субъекта РФ.

В целом закрепленные в Законе права муниципального служащего носят достаточно абстрактный характер. В общем-то это довольно логично, так как нормативный документ, закрепляющий общие для всех без исключения муниципальных служащих права, независимо от занимаемой ими должности, совершенно очевидно может указывать лишь на важнейшие из них, причем без существенной детализации.[31]

С.Н. Братановский, А.Е. Епифанов, В.А. Санеев в своей монографии разделяют права, закрепленные Федеральным законом «О муниципальной службе в Российской Федерации», на четыре группы. Согласно их классификации в первую входят права, направленные на обеспечение исполнения служащим его должностных обязанностей. В связи с этим данные права можно назвать функциональными. К функциональным правам относятся права на:

                  ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе;

                  обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

                  получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.

Вторая группа прав - это права-гарантии. В данную группу входят права, направленные на обеспечение муниципальному служащему определенного уровня социальной защищенности, в том числе и после прекращения муниципальной службы. К правам-гарантиям относятся права :

                  право на оплату труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);

                  право на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

                  право на пенсионное обеспечение.

Третью группу составляют права, связанные с развитием муниципального служащего. Сюда можно отнести права на:

                  участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;

                  повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета.

Наконец, четвертую группу составят права, связанные с защитой муниципальным служащим прав первых трех групп. Мы предлагаем назвать их дефензитивными (от «defensio» f (лат.) - «защита». Соответственно, в эту группу войдут права на:

                  защиту своих персональных данных;

                  ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений;

                  объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

                  рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений.

Отдельно следует сказать о праве муниципального служащего выполнять иную оплачиваемую работу, предусмотренном ч. 2 ст. 11 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Данное право не может быть включено ни в одну из указанных выше групп (хотя по формальным признакам оно могло бы быть отнесено к правам-гарантиям). В ч. 2 ст. 11 речь идет не о дополнительном праве, которое возникает у лица в силу замещения им должности муниципальной службы, а об особенностях реализации муниципальными служащими конституционной свободы труда (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ) и вытекающего из этой конституционной нормы права на работу по совместительству. Рассматривать данное право следует во взаимосвязи с обязанностью, установленной п. 11 ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», и запретами, установленными п. 1 и п. 2 ч. 1 ст. 14 того же Закона, согласно которым муниципальный служащий имеет право выполнять иную оплачиваемую работу при соблюдении условий:

                  с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя);

                  если при этом он не становится членом органа управления коммерческой организации;

                  если это не выборная государственная, муниципальная или профсоюзная должность;

                  если это не образует конфликт интересов.

2.2 Обязанности муниципального служащего

Следующим не менее значимым элементом правового статуса муниципального служащего являются его обязанности. Следует констатировать, что большая часть этих обязанностей носит формальный характер и ничего, по существу, не добавляет в правовой статус муниципального служащего. Зачем, к примеру, закреплена в Законе такая обязанность, как «соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации» и т.д.? Разве любой гражданин Российской Федерации (а не только муниципальный служащий) не обязан соблюдать все вышеперечисленные нормативные акты? Часть 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации прямо указывает, что граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Правда, для муниципальных служащих добавляется обязанность обеспечивать их исполнение, но делать реально они это могут только в пределах должностных полномочий.