Організаційно-правові засади державного управління

Матеріально-технічні форми  діяльності мають допоміжний характер, притаманні функціонуванню підрозділів  Адміністрації Президента України  і зводяться до складання довідок, оглядів, звітів, здійснення діловодства  та ін.

Деякі з неправових форм діяльності глави держави вже піддані нормативному регулюванню з боку законів України та указів самого Президента (зокрема, порядок розгляду звернень громадян регулюється Законом України «Про звернення громадян», головування на засіданнях Ради національної безпеки і оборони України – Законом «Про Раду національної безпеки і оборони України», здійснення робочих поїздок Президента по Україні частково внормовано Указом Президента «Питання підготовки та проведення робочих поїздок Президента України»), однак переважна більшість усе ще здійснюється поза межами правового регулювання, що, з одного боку дає простір для обрання найбільш доречних процедур і термінів для кожного випадку окремо, але з другого – призводить до невизначеності, неорганізованості і в підсумку – до зниження їх ефективності. Було б доречним охопити правовим регулюванням (у першу чергу – шляхом видання відповідних указів Президента) усі неправові форми реалізації компетенції глави держави, звернувши особливу увагу на процесуальні моменти.

Методи  діяльності Президента України

При функціонуванні інституту  глави держави використовується комплекс організаційних методів, серед  яких можна виділити координацію  діяльності, планування, вироблення рішень, інформаційне забезпечення, організацію виконання і контроль за виконанням прийнятих рішень, роботу з кадрами апарату та інші. Вони здійснюються Президентом як самостійно, так і за допомогою свого апарату.

Провідне місце в  системі організаційних методів  діяльності Президента України займає метод координації, що обумовлено його прерогативою функцією забезпечення єдності державної влади.

Цей метод здійснюється насамперед через Національну Раду з узгодження діяльності загальнодержавних  і регіональних органів та місцевого  самоврядування (далі – Національну Раду), яка є консультативно-дорадчим органом при Президентові україни. Національна Рада утворюється у складі Голови, Секретаря та членів Національної Ради. Структура даного органу побудована з урахуванням особливостей системи органів публічної влади в Україні. Головою Національної Ради за посадою є Президент України, а його заступниками – Голова Верховної Ради України, Прем’єр-міністр України і Голова Верховного Суду України.

Досягненню оптимальної  взаємодії між усіма органами публічної влади слугує представницький  склад цієї Ради, куди за посадою  входять керівники державних  органів, що представляють усі гілки  державної влади, керівники органів  влади Автономної Республіки Крим, а також вищі посадові особи місцевого самоврядування на рівні областей та обласних центрів. Персональний склад Національної Ради затверджує Президент України.

Створення такого координаційного  центру має сприяти всебічному обговоренню  найбільш суттєвих і складних питань державного будівництва з метою вироблення оптимальних за змістом і формою рішень, які б відображали як загальнодержавні, так і місцеві інтереси, позиції різних гілок влади, а в підсумку – забезпечували поступальний розвиток країни на основі єдиної державної політики.

Основними завданнями Національної Ради є розгляд питань загальнодержавного та регіонального значення, розроблення  та внесення пропозицій щодо:

стратегії забезпечення сталого розвитку та вдосконалення  державного будівництва в Україні, узгодженого функціонування і взаємодії органів державної влади та органів місцевого самоврядування, раціональної побудови їх системи, здійснення кадрової політики та кадрової роботи, державної регіональної політики;

основних напрямів внутрішньої  і зовнішньоекономічної політики України, пріоритетів збалансованого соціально-економічного розвитку держави в цілому та регіонів;

розвитку ресурсного, економічного і науково-технічного потенціалу на загальнодержавному та регіональному рівнях;

проектів законодавчих актів, загальнодержавних програм економічного, соціального, науково-технічного, культурного розвитку України;

забезпечення дотримання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами Конституції та законів  України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, що стосуються розвитку регіонів та місцевого самоврядування;

ефективного функціонування фінансової та бюджетної систем держави  у центрі та на місцях;

інших питань, що мають  важливе значення для вирішення суспільно-політичних та соціально-економічних проблем у державі.

Національна Рада для  виконання покладених на неї завдань  має право:

отримувати в установленому  порядку від органів державної  влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій необхідні матеріали та інформацію;

утворювати у разі потреби тимчасові комісії, експертні  та робочі групи, залучати в установленому  порядку до участі в їх роботі посадових  осіб органів державної влади  та органів місцевого самоврядування, працівників підприємств, установ і організацій, вчених та фахівців;

користуватися в установленому  порядку інформаційними банками  даних органів державної влади  та органів місцевого самоврядування.

Національна рада у процесі  виконання покладених на неї завдань  взаємодіє з органами державної влади та органами місцевого самоврядування, консультативно-дорадчими органами при Президентові України.

Організаційною формою роботи Національної Ради є засідання, які проводяться в міру потреби, але не рідше одного разу на три місяці. Засідання Національної Ради скликаються її Головою. Головує на засіданнях Національної Ради її Голова, а вразі його відсутності – один із заступників за дорученням Голови. Порядок денний засідань Національної Ради формується її Секретарем на основі пропозицій членів Національної Ради, схвалюються Головою і затверджується Національною Радою.

Пропозиції, внесені членами  Національної Ради на її засіданнях, узагальнюються Секретаріатом Національної Ради і  подаються Секретарем на розгляд  Президентові України.

Рішення Національної Ради і подаються Секретарем на розгляд  Президентові України.

Рішення Національної Ради приймаються більшістю голосів  присутніх на засіданні членів Національної Ради. Це дає змогу керівникам регіонів реально впливати на процес вироблення і прийняття загальнодержавних рішень. У разі рівного розподілу голосів членів Національної Ради голос головуючого на засіданні є вирішальним.

Рішення Національної Ради оформляються протоколами, які підписує Голова Національної Ради, і є обов’язковими для розгляду органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Реалізація рішень Національної Ради може здійснюватися шляхом прийняття актів Президента України та Кабінету Міністрів України, подання відповідних законопроектів та пропозицій до Верховної Ради України, інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування.

Розгляд питань, що потребують попереднього обговорення або оперативного вирішення, здійснюється Президією  Національної Ради, яка формується Президентом України з числа членів Національної Ради. Засідання Президії Національної Ради скликаються Головою Національної Ради і проходять під його головуванням. Рішення Президії оформляються протоколами, які підписує Голова Національної Ради.

Забезпечення діяльності Національної Ради та її Президії здійснює Секретаріат Національної Ради, що входить до складу Адміністрації Президента України. Секретаріат Національної Ради очолює його керівник, якого призначає Президент України за поданням Глави Адміністрації Президента України. Положення про Секретаріат Національної Ради, граничну чисельність його працівників та штатний розпис затверджує Глава Адміністрації Президента України.

Метод координації у  діяльності Президента проявляється також  через його безпосередню участь у  пленарних засіданнях Верховної Ради України, засіданнях Кабінету Міністрів України, на яких він може виступати з доповідями, брати участь в обговоренні питань, роз’яснюючи свою позицію. Шляхом застосування таких форм координації глава держави здатен узгодити позиції вищих органів державної влади і таким чином забезпечити єдність державного механізму.

Проявом координаційного  методу у діяльності глави держави  є й функціонування Постійного Представництва Президента в Автономній Республіці Крим, Постійних Представників Президента у Верховній Раді України, Конституційному Суді України, Кабінеті Міністрів України, а аткож діяльність Управління з питань забезпечення зв’язків з Верховною Радою України, Конституційним Судом України та Кабінетом Міністрів України Адміністрації Президента України.

Наявність Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим обумовлена особливим  статусом адміністративно-територіальної автономії у складі унітарної  держави, необхідністю особливо зваженої політики у сферах, що зачіпають інтереси населення Криму, потребою у поєднанні загальнодержавних і місцевих інтересів при виробленні та здійсненні внутрішньої політики.

Суттєве значення для  ефективної участі глави держави  у законодавчому процесі і  постійної співпраці з парламентом  має узгоджувальна діяльність Постійного представника Президента у Верховній Раді України, який є особою, що уповноважується Президентом України забезпечувати взаємодію між главою держави і парламентом, а також розв’язання питань, що виникають у взаємовідносинах між ними.

Майже всі повноваження Постійного представника мають координаційний характер. Він взаємодіє з комітетами і тимчасовими комісіями, депутатськими  групами, фракціями, іншими органами Верховної  Ради України, а також структурними підрозділами її апарату; бере участь у встановленому порядку в засіданнях Верховної Ради України та її органів, у підготовці проектів законів, матеріалів до доповідей, звернень та інших документів, які вносяться главою держави на розгляд парламенту; представляє на засіданнях Верховної Ради України та її органів обґрунтування внесених Президентом проектів законів, пропозицій до законів, повернутих для повторного розгляду; у випадках, передбачених Конституцією України, може представляти подання глави держави до парламенту щодо одержання згоди на призначення осіб на посади, а також кандидатури для призначення їх на посади Верховною Радою України. Крім того, він бере участь за дорученням Президента України у роботі узгоджувальних та інших комісій, експертних груп, які утворює Верховна Рада України; сприяє зміцненню контактів, організації зустрічей Президента України з головами комітетів, тимчасових комісій, керівниками депутатських груп і фракцій Верховної Ради України; взаємодіє під час підготовки відповідних матеріалів з працівниками Адміністрації Президента України; взаємодіє з членами Кабінету Міністрів України, керівниками центральних органів виконавчої влади у забезпеченні зв’язків Президента України з Верховною Радою України.

Оскільки Президент України  виступає одним із суб’єктів права на конституційне подання до Конституційного Суду України, він повинен певним чином взаємодіяти з єдиним органом конституційної юрисдикції. Сприяє здійсненню координації дій глави держави в цьому напрямку Постійний представник Президента України у Конституційному Суді України. Відповідно до Указу Президента України від 22 травня 1998 р. №504/98, він: 1) бере участь у підготовці проектів конституційних подань Президента України до Конституційного Суду України і представляє їх Президентові України; 2) здійснює як представник суб’єкта права на конституційне подання усі дії, передбачені Законом України “Про Конституційний Суд України”, Регламентом Конституційного Суду України і пов’язані з підготовкою та конституційним провадженням у справах; 3) вносить за дорученням Президента України зміни або уточнення до конституційних подань, внесених до Конституційного Суду України, а також до тих подань, що перебувають у конституційному провадженні; 4) координує діяльність інших представників Президента України, призначених для участі у підготовці, конституційному провадженні у конкретно визначених справах; 5) інформує Президента про хід та результати розгляду справ у Конституційному Суді України.

Суто координаційний характер мають  такі повноваження Постійного представника, як право: брати участь у засіданнях Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, утворених ними комісій, робочих груп під час підготовки пропозицій про необхідність внесення Президентом України до Конституційного Суду України конституційних подань; запитувати необхідні висновки, матеріали, відомості від центральних органів виконавчої влади, їх посадових осіб; взаємодіяти у встановленому порядку з консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами і службами Президента України, органами і апаратом Верховної Ради України, судами, органами прокуратури, органами Автономної Республіки Крим, місцевого самоврядування, а також підприємствами, установами, організаціями; утворювати експертні та робочі групи з окремих питань своєї діяльності, залучати науковців, спеціалістів, експертів для проведення відповідних досліджень.

Президент має значні повноваження щодо виконавчої гілки влади, в тому числі і щодо Кабінету Міністрів  України. Для забезпечення взаємодії  і постійного зв’язку між главою держави і урядом до складу Адміністрації Президента була введена посада Постійного представника Президента України у Кабінеті Міністрів України. Він представляє на засіданнях уряду, засіданнях його консультативно-дорадчих та інших органів позицію Президента з питань, що на них розглядаються, а також інформує главу держави про хід та результати розгляду. Постійний представник у своїй діяльності в установленому порядку взаємодіє із структурними підрозділами Адміністрації Президента України, відповідними консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами і службами Президента України, а також із Секретаріатом Кабінету Міністрів України.