Особенности управления государственной и муниципальной собственностью

План

Введение           2

1. Понятие государственной и муниципальной собственности 2
2. Законодательные аспекты управления государственной и муниципальной собственностью      9
3. Технологии управления муниципальной собственностью  22
4. Технологии управления государственной собственностью  24
5. Проблемы управления муниципальной собственностью  31
6. Проблемы управления государственной собственностью  47
7. Пути повышения эффективности управления муниципальной собственностью         52
8. Рекомендации по повышению эффективности управления государственной собственностью. Меры по повышению эффективности управления пакетами акций, находящихся в федеральной собственности       56

Заключение          63

Список использованных нормативных актов и литературы  69

Введение

Тема  управления муниципальной собственностью в современной России одна из самых актуальных. Во-первых, ещё пятнадцать лет назад такой формы собственности на территории Российской Федерации не было. Процесс её становления продолжается и сегодня. Во-вторых, эффективность деятельности властных структур обусловлена жизнеспособной структурой местного самоуправления: «ведь почти все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы, реализуются в жизнедеятельности местных сообществ». Люди ощущают результаты государственной политики и оценивают её сквозь призму удовлетворения своих жизненных нужд и интересов. Именно этим нуждам и интересам местного сообщества и призвана служить муниципальная собственность. И этому, в первую очередь, способствует грамотное и эффективное управление муниципальной собственностью.

В связи с этим целью работы является изучение деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной  собственностью: их компетенция, практика управления и эффективность деятельности.

1. Понятие  государственной и муниципальной  собственности

Российской  Федерации на основании пункта 1 статьи 212 ГК РФ признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. При этом права всех собственников защищаются законом и судом равным образом.

Общеизвестно, что понятие собственность на имущество включает в себя право владения - физическое обладание этим имуществом, право пользования - возможность использования имущества и получения дохода от этого использования и право распоряжения - возможность продать, обменять, подарить или иным образом распорядиться имуществом.

Согласно  пункту 1 статьи 214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации является:

1. имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность);
2. имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).

При этом от имени  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации на основании  пункта 1 статьи 125 ГК РФ могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Муниципальной собственностью в соответствии с пунктом 1 статьи 215 ГК РФ является имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. От имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Право государственной  и муниципальной собственности  в Российской Федерации разграничивается и регламентируется:

1. ГК РФ;
2. Постановлением ВС РФ № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность";
3. Распоряжением Президента РФ № 114-рп "Об утверждении положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности";
4. Постановлением Правительства РФ № 96 "О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности";
5. иными нормативными правовыми актами.

На практике часто возникает путаница, связанная  с нахождением арендуемого имущества  в хозяйственном ведении или  оперативном управлении учреждений, казенных предприятий или государственных органов. Попытаемся прояснить ситуацию.

Согласно  статье 294 ГК РФ государственное или  муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит  на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых ГК РФ.

Так, например, в соответствии с пунктом 2 статьи 295 ГК РФ предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника.

Остальным имуществом, принадлежащим предприятию на праве хозяйственного ведения, оно распоряжается самостоятельно.

Возможна  ситуация, когда предприятие, которому недвижимое имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, сдает его в аренду без согласия собственника имущества. Такая сделка аренды недействительна согласно статье 168 ГК РФ и влечет для сторон неблагоприятные последствия, предусмотренные гражданским законодательством.

На основании  пункта 1 статьи 296 ГК РФ право оперативного управления представляет собой владение, пользование и распоряжение казенным предприятием или учреждением закрепленным за ним имуществом в пределах, установленных  законом, в соответствии с целями деятельности этого казенного предприятия или учреждения, заданиями собственника и назначением имущества. При этом согласно пункту 1 статьи 297 такое предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться всем закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества.

Наиболее  полный перечень возможных объектов муниципальной собственности содержится в ст. 29 ФЗ «Об общих принципах  организации МСУ в РФ». Схематично они изображены на рис. 1.1. 

Рис. 1.1. Объекты  муниципальной собственности  

Данный перечень является открытым, что предполагает возможность нахождения в муниципальной  собственности и иных объектов. В частности таких как: пакеты акций, доли участия в хозяйственных обществах, транспортные средства, малоценное имущество и др.

В законе дано простое перечисление возможных  объектов собственности без какой-либо классификации. Классифицировать же их можно по разным признакам. Например, как движимое и недвижимое имущество.

Как движимое могут быть выделены объекты, обозначенные на рис. 1.1. под номерами 1,2, ценное и  малодвижимое имущество, а также  пакеты акций (акции) и доли участия  в хозяйственных обществах.

Как недвижимое – 4,5,6,7,8 (рис.1.1.).

Если в  основе формирования муниципальной  собственности заложены критерии, определяющие состав и границы муниципального хозяйства, то можно выделить следующие 4 группы муниципальной собственности:

1. Сфера социальной защиты населения и жилищно-коммунального хозяйства, основная задача которых состоит в обеспечении повседневных нужд населения, удовлетворении потребностей в жилье, тепле, медицинском обслуживании, образовании и т.д.

2. Транспорт  и связь, к сфере которых относится не только общественный транспорт, но и оказание любых других транспортных услуг населению.

3. Торговля, бытовое  обслуживание, общественное питание  и строительство, основная задача  которых состоит в обеспечении  нужд населения, неудовлетворенных в силу различных причин (высокие цены, недостаточный ассортимент и т.д.) частным сектором.

4. Недвижимость  и прежде всего земельные ресурсы. 

Многосекторность  муниципального хозяйства, его ярко выраженная социальная направленность и функционирование в границах единой компактной территории являются теми его особенностями, которые необходимо учитывать при определении принципов и системы управления муниципальной собственностью.

Государственная собственность подразделяется на федеральную  собственность, т.е. собственность, принадлежащую Российской Федерации, и собственность, принадлежащую субъектам Федерации – республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам. Означает ли это, что тезис о единстве фонда государственной собственности должен быть сдан в архив? По-видимому, нет. Государственная собственность по-прежнему характеризуется единством фонда, но лишь в пределах того субъекта, которому она принадлежит, как бы он ни вводил ее в гражданский оборот: непосредственно или при посредстве действующих от своего имени юридических лиц, что чаще всего и бывает.

Отпочкование  муниципальной собственности от государственной впервые было проведено  в российском законе о собственности. Вслед за ним по тому же пути пошли  и другие законодательные акты. В настоящее время муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм собственности – наряду с частной, государственной и иными – как в Конституции РФ, так и в ГК (см. п. 2 ст. 8 пп. 2 ст. 9 Конституции РФ; ст. 212,215 ГК). Но если круг субъектов государственной собственности очерчен в законе достаточно четко, то этого нельзя сказать о субъектах муниципальной собственности, в отношении которых употреблена расплывчатая формулировка, – в качестве таковых выступают городские и сельские поселения, а также другие муниципальные образования. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вслед за Конституцией и ГК муниципальная собственность определена как собственность муниципальных образований. К числу субъектов права муниципальной собственности могут быть отнесены города (кроме городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга, признанных субъектами государственной собственности), рабочие, дачные и курортные поселки, села, деревни и т.д. В то же время субъектом права муниципальной собственности не может быть признано административно-территориальное образование, не имеющее центра, к которому это право могло бы быть приурочено. Так, в условиях Санкт-Петербурга не существует собственности районов, входящих в черту города, если они не имеют своего центра (например, собственности Адмиралтейского района), хотя они и могут быть наделены широкими полномочиями по управлению принадлежащими городу объектами государственной собственности. В то же время на территории, находящейся в административном подчинении Санкт-Петербурга, в пригородной зоне, а ныне и в пределах городской черты, находятся города, поселки и иные образования, которые выступают в качестве субъектов муниципальной собственности. Таковы Пушкин, Павловск, Сестрорецк, Зеленогорск, Кронштадт, Ломоносов и ряд других.

Множественность субъектов права муниципальной  собственности не исключает единства ее фонда в пределах субъекта, которому она принадлежит, как бы в том  или ином конкретном случае ни осуществлялось управление ею.

Таким образом, тезис о единстве фонда собственности  в очерченных пределах сохраняет  силу в отношении не только государственной, но и муниципальной собственности.

2. Законодательные аспекты управления государственной и муниципальной собственности

Право государственной  и муниципальной, собственности, как  и право собственности вообще, является элементом абсолютного  правоотношения. Поскольку это право  всегда принадлежит той или иной социальной общности людей, будь то российский народ в целом, если речь идет о федеральной собственности, либо народ (население), проживающий на определенной территории, входящей в состав Российской Федерации, если речь идет о собственности субъектов Федерации либо о муниципальной собственности, каждый член общества по отношению к указанным формам собственности выступает в разных правовых качествах. С одной стороны, он входит в состав тех социальных общностей, которым право собственности принадлежит, – в состав российского народа, народа республики – субъекта Российской Федерации, населения края, области, муниципального образования и т.д. В то же время члены общества по отношению к указанным формам собственности выступают в качестве обязанных лиц, причем независимо от того, принадлежит она им или нет. Их обязанности состоят в том, что они не должны посягать на целостность государственной и муниципальной собственности, кому бы она ни принадлежала. Эти особенности надлежит учитывать при определении субъектного состава правоотношений государственной и муниципальной собственности.

Согласно  Закону об общих принципах организации  местного самоуправления, права собственника в отношении имущества, входящего  в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования  осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований, – население непосредственно.

В составе  государственной и муниципальной  собственности необходимо различать, с одной стороны, имущество, не закрепленное за соответствующими предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами и относящееся к имуществу казны (государственной или муниципальной), а с другой, имущество, находящееся в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственных и муниципальных предприятий и учреждений, как не связанных непосредственно с казной юридических лиц. Соответственно этому различают осуществление права государственной и муниципальной собственности в отношении казенного имущества и в отношении имущества, закрепленного за соответствующими предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами.