Реформы местного самоуправления

              Для реализации закона в полном объеме не было создано необходимых условий, часть из которых на момент принятия закона даже не была осознана.

              Во-первых, территориальной основой местного самоуправления оставалась существующая система административно-территориального де­ления, на которой ранее строилась система государственной власти и уп­равления.

              Таким образом, не было принято во внимание, что существующее административно-территориальное деление, созданное под другие цели, не было приспособлено для организации системы муниципальных образований, а автоматически (без участия государства) установление оптимальной территориальной основы произойти не может.

              Во-вторых, не осознавалась как проблема необходимость формирования системы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления на качественно новых основаниях. Новый статус местной власти предполагает новые отношения с государством. Именно поэтому соответствующие законы (об общих принципах организации системы органов государственной власти и местного самоуправления) принимались отдельно без понимания необходимости сопряжения двух подсистем (государственной и муниципальной) в системах публичной власти и управления развитием страны.

              В-третьих, не осознавалась роль государства в процессе становления местного самоуправления. Концепция Федеральной целевой программы государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная Правительством России, отводила государству по отношению к местному самоуправлению роль стороннего наблюдателя, не мешающего, но и не помогающего развитию местного самоуправления.

              На практике государство в период становления местного самоуправления использовало весь его социальный потенциал, подвергнув по существу «испытанию на прочность» нарождающийся институт народовластия. Это выразилось в создании таких условий, при которых дефицит консолидированного бюджета страны сосредотачивался на нижнем уровне бюджетной системы - в муниципальных бюджетах. Более того, процесс формирования экономической основы местного самоуправления во многом носил стихийный характер. Процессы приватизации и муниципализации не были согласованными. Причем первый поддерживался государством, а второй нет. В результате интенсивной приватизации значительная часть собственности, которая могла бы составить экономическую основу местного самоуправления, была утрачена.

              Такая политика не могла долго продолжаться. К 2000 г. коммунальное хозяйство практически полностью исчерпало свой ресурс.

              Недооценка руководителями исполнительной власти страны важности реформы местных властей, вылившаяся в неурегулированность межбюджетных отношений, способствовала постоянному сокращению доходов местных бюджетов и росту их дефицита, что в конечном итоге привело к коммунальному кризису. В наиболее яркой форме это проявилось в Приморском крае.

              Единственным практическим достижением прошедшего периода реформирования местной власти стало создание правовых и организационных основ местного самоуправления. Остальные основополагающие конституционные гарантии местного самоуправления не были обеспечены.

              Созидательный потенциал местного самоуправления остался нереализованным. Более того, во многих политических кругах укреплялось мнение, что введение местного самоуправления было ошибкой.

              Важным моментом реформы местного самоуправления на современном этапе является создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления и осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.

              В сентябре 1997 года был принят Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Он определил основные направления и принципы организации местных финансов, установил источники формирования направления, использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Процесс формирования системы местного самоуправления и
законодательства о нем не завершен. Необходимо осмыслить
первый опыт местного самоуправления, чтобы более объективно
представить функционирование современной модели местного
самоуправления.

6. Взаимодействие органов и должностных лиц органов местного самоуправления.

Мировая практика показывает большое разнообразие в организационно-правовых формах, используемых на местном уровне. В качестве примера можно привести четыре основные модели местного самоуправления, которые схематично можно изобразить следующим образом:

Форма «сильный совет – слабый мер» характеризуется ограничением прав мера (главы администрации) по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их деятельностью. За мэром закрепляются в основном представительские и оперативно – исполнительные функции. Совет обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.

В качестве примера организации такой формы можно привести организацию местного самоуправления в Родниковском районе Ивановской области:

1. Деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории Родниковского района возглавляет и осуществляет выборное должностное лицо. Официальное наименование выборного должностного лица – Глава муниципального образования Родниковского района
2. Глава Родниковского района избирается на муниципальных выборах и возглавляет администрацию района.
3. Глава района подконтролен и подотчетен населению и Совету района[24].

Форма «сильный мэр (глава администрации) – слабый совет». Для этой формы характерно избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу. Глава администрации самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, которое может быть преодолено только квалифицированным большинством голосов последнего.

Прямые выборы мера способствуют тому, что он чувствует себя независимым от совета, и это в некоторой степени позволяет ему определять местную политику. Кроме того, социальный статус мэра весьма значителен, так как он избран народом.

1. Глава города – выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению городского самоуправления на территории города.
2. Глава самоуправления (он же Глава администрации города) избирается населением города на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и обеспечении установленных избирательных прав граждан простым большинством голосов сроком на 5 лет. Глава самоуправления города не может быть депутатом городской Думы или иного представительного органа, но имеет право участвовать в заседаниях Думы с правом совещательного голоса.

Глава администрации города назначает на должность своих заместителей, руководителей органов администрации города и представляет их на ближайшем заседании городской Думы, освобождает их от должности, применяет меры поощрения и дисциплинарной ответственности к должностным лицам администрации; назначает руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций и освобождает их от должности, на лицо более сильная  позиция органа исполнительной власти.

Мер (глава администрации) имеет право обращаться с посланиями к муниципальному совету, определяя содержание местного нормотворчества. Он в праве присутствовать на заседаниях совета и выдвигать свои предложения по решению тех или иных проблем. Большинство мэров обладает правом вето, которое является весьма действенным средством проведения определённой политики. Известны многочисленные примеры, когда лишь угроза применения этого права заставляла муниципальный совет прислушиваться к мнению мэра по спорному вопросу и даже не ставить его на голосование.

Форма «совет – управляющий». Управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере общественного управления. Назначается на должность и увольняется советом, который выбирается населением. Недостатком этой  модели является невозможность или затруднённость влияния на политику, проводимую управляющим. Управляющий возглавляет исполнительный аппарат и во многом определяет кадровую политику в отделах органа муниципального управления. Менеджер работает на основании контракта, заключаемого с муниципальным советом. В этом случае совет предварительно обсуждает кандидатуры на своем заседании, затем вопрос выносится на голосование. Контракт заключается с кандидатом, набравшим простое большинство голосов.

Основные обязанности менеджера сводятся к следующему:

-         координировать и контролировать деятельность всех отделов и управлений, назначать их руководителей;

-         готовить и представлять на утверждение совета годового бюджет муниципалитета;

-         контролировать исполнение решений совета;

-         представлять рекомендации по вопросам, требующим решения совета.

Комбинированная форма. Управляющий и главный администратор подчиняются мэру, а не совету. Наличие специалиста – управляющего обеспечивает профессионализм, а избиратели имеют возможность прямого влияния на городскую политику, поскольку, голосуя «за» или «против» мэра, который назначает или снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену администрации муниципального образование.

              В связи с принятием Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.[25] интересны 3 и 4 модели местного самоуправления.

              Если в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[26] в п.6 ст. 14 определяется, что «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно», в ст. 16 употребляется выражение «иные выборные должности лица местного самоуправления», то есть конструкцию исполнительной власти устанавливает население, то по Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. обязательным является наличие представительного органа, исполнительного органа и главы местной администрации. Законами субъектов РФ должны быть установлены наименования органов местного самоуправления, а в соответствии со ст. 37 «…главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.    Лицо назначаемое на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса».[27] Таким образом, законодатель вводит одним из вариантов управления исполнительными органами власти специалистом – управляющим.

Заключение

              Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопросов перехода России к устойчивому развитию и повышению конкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Процесс должен осуществляться в рамках специальной общегосударственной программы.

              Условием развития местного самоуправления является наличие общей стратегии государственного строительства и представлений о роли и месте местного самоуправления в системах публичной власти и управления развитием.

              Роль государства в становлении и развитии местного самоуправления в целом должна возрасти. Усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осущест­вляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Необходим переход от эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления.

              Необходимо переходить от политики государственной поддержки местного самоуправления (как политического института) к государственной политике в отношении муниципальных образований и поселений (как социально-экономических целостностей в соответствии с их типологией и государственной стратегией - демографической, экономической, региональной, геополитической и др.).

              Наиболее «узким» местом государственного строительства остаются вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача центральной власти в ближайшей перспективе - обеспечить формирование и юридическое закрепление механизмов взаимодействия двух систем власти и управления, для чего необходимо:

1.                  установить оптимальную систему распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных категорий муниципальных образований, создавая стимулы социально-экономического развития;

2.                  провести административную реформу и реформу административно-территориального деления;