Территориальные основы МСУ

Административным центром  муниципального района может считаться  город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района. Границы сельского  поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с  учетом пешеходной доступности до его  административного центра и обратно  в течение рабочего дня для  жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности  до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные  требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации  могут не применяться на территориях  с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных  местностях.

Таким образом, Федеральный  закон от 6 октября 2003 г. "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет критерии территориальной  и временной доступности муниципального образования: границы поселения, включающего  территории двух и более населенных пунктов, должны быть проведены таким  образом, чтобы его административный центр находился в пределах "пешей  доступности в течение рабочего дня" из любой точки поселения. Соответственно, границы муниципального района должны быть установлены "с  учетом транспортной доступности" административного  центра для жителей всех поселений, входящих в его состав. Исключение составляют территории с низкой плотностью населения, труднодоступные местности, а также города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, для которых  предусмотрен особый порядок организации  местного самоуправления.

Территория населенного  пункта должна полностью входить  в состав территории поселения. Территория поселения не может входить в  состав территории другого поселения. Таким образом, устанавливается  критерий целостности территории муниципального образования, т.е. все муниципальное  образование должно иметь непрерывную  границу. Кроме того, границы поселения  не могут пересекаться границами  населенного пункта, территория поселения  не может находиться внутри территории другого поселения, границы муниципального района не могут пересекаться границами  поселения.

Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Таким образом, распространение  двухуровневой модели местного самоуправления на крупные города не осуществляется, т.к. признается нецелесообразным. Городской  округ остается одноуровневым, т.е. он не входит в состав муниципального района и не содержит в своем составе  самостоятельных городских и  сельских поселений.

Границы муниципального района устанавливаются с учетом двух факторов:

а) необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого  характера органами местного самоуправления муниципального района;

б) необходимости создания условий для осуществления на всей территории муниципального района отдельных переданных государственных  полномочий.

Следовательно, территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в  ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению  местного самоуправления. В этой связи  на территории муниципального образования  желательно наличие социальной и  коммунальной инфраструктуры, необходимой  для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий. Подобный критерий в качестве обязательного  закреплен в некоторых законах  субъектов Российской Федерации, например в Законе Алтайского края от 29 ноября 2001 г. "О территориальном устройстве Алтайского края".

Территория поселения  должна полностью входить в состав территории муниципального района. Закон 2003 г. запрещает пересечение границ соответствующих территорий: границы  населенного пункта не могут пересекать границы поселений, а границы  поселений соответственно не могут  пересекать границы муниципального района.

Таким образом, определение  территории муниципальных образований  строится на следующих общих подходах.

Во-первых, вся населенная территория Российской Федерации делится  на муниципальные образования.

Во-вторых, в районе создается  двухуровневая модель местного самоуправления.

В-третьих, при определении  статуса и границ муниципального образования учитываются такие  факторы, как численность и плотность  населения, пешая и транспортная доступность, развитие инфраструктуры. Наличие муниципальной собственности (в отличие от Закона 1995 г.) не является обязательным условием для создания муниципального образования.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" также определяет условия  наделения городского поселения  статусом городского округа. На него смогут претендовать только города, где есть "сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая  для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения и осуществления отдельных  переданных государственных полномочий", т.е. в основном столицы субъектов  Российской Федерации и крупнейшие районные центры.

Наделение городского поселения  статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации. По старому Закону все решения  о статусе внутригородских муниципальных  образований принимались исключительно  представительным органом местного самоуправления в соответствии с  интересами всего городского населения (которые могли быть выявлены в  результате местного референдума, опросов, правотворческой инициативы жителей  и т.п.). Никакой другой орган местного самоуправления или орган государственной  власти не вправе был решать эти  вопросы.

В соответствии с требованиями территориальной организации местного самоуправления, закрепленными в  Федеральном законе от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации", органы государственной  власти субъектов Российской Федерации  до 1 января 2006 г. установили границы  муниципальных образований и  наделили муниципальные образования  соответствующим статусом.

Причем в ходе реформы  местного самоуправления была резко  увеличена численность муниципальных  образований, в первую очередь за счет вновь созданных муниципальных  образований - городских и сельских поселений.

При этом следует отметить весьма бережное отношение к существовавшему  административно-территориальному устройству субъектов Российской Федерации. Как  правило, границы районов искусственно не перекраивались и тем самым  сохранялись сложившиеся экономические  и социальные связи, а также традиции населения.

Исходя из выше сказанного, можно заключить, что становления  МСУ и его территориальной  основы процесс не случайный и  направленный. Имела место причины  и следствия, а в дальнейшем четкая регламентация функций и развития. 

Глава 2. Установление и изменение границ муниципальных территорий.

2.1 Образование, преобразование  и упразднение муниципальных  образований.

Изменения территориальной  организации местного самоуправления могут осуществляться в порядке  их образования, преобразования, упразднения путем их объединения, выделения и разделения.

Образование муниципальных  образований — процесс создания муниципальных образований на территориях, не охваченных местным самоуправлением, не входящих в состав уже имеющихся муниципальных образований.  Он основывается на волеизъявлении населения обособляемых территорий и заключается в закладке на обособляемых территориях обязательных для муниципального образования признаков: самостоятельной структуры местного самоуправления, муниципальной собственности, местного бюджета. Юридически создание нового образования фиксируется в его уставе.

Упразднение муниципальных  образований — прекращение существования  муниципальных образований. Порядок  упразднения совпадает с порядком образования муниципальных образований и предполагает решение тех же вопросов, что решаются при образовании муниципальных образований. Необходимо первичное волеизъявление населения или учет его мнения по вопросу о возможности упразднения муниципального образования, если, конечно, последнее не упраздняется в связи с утратой признака населенности, например, по причине выезда людей в другую местность.

Преобразованием муниципальных  образований является объединение  муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишениемего статуса городского округа. Думается, что возможно также преобразование путем выделения одних муниципальных образований из состава других, присоединения одних муниципальных образований к другим, приобретения или утраты муниципальным образованием части населенной территории (населенных пунктов).

Объединение — слияние  двух или более муниципальных  образований в одно новое муниципальное  образование с переходом прав и обязанностей каждого из объединяющихся муниципальных образований к  вновь возникшему муниципальному образованию. Разделение — разделение одного муниципального образования на два и более муниципальных образований. При этом разделяемое муниципальное образование прекращается с передачей его территории, прав и обязанностей вновь создаваемым муниципальным образованиям.

Выделение — создание одного или нескольких муниципальных образований  путем выделения их из состава  преобразуемого муниципального образования  с передачей им части территории, прав и обязанностей последнего.  Присоединение — вхождение одного муниципального образования в состав другого с передачей преобразуемому муниципальному образованию своей территории, всех прав и обязанностей и прекращением своего существования.

Приобретение (утрата) части  населенной территории — передача одним муниципальным образованием другому муниципальному образованию  части его территории с расположенным на ней населенным пунктом.

Преобразование муниципальных  образований осуществляется законами субъектов федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов федерации, федеральных  органов государственной власти в соответствии с законом.

Объединение двух и более  поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого  из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного ст. 24 Закона от 6 октября 2003 г., либо на сходах граждан.

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, также выраженного путем голосования, либо на сходах граждан. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение.

2.2  Установление и изменение  границ муниципальных образований.

Установление территории и границ является необходимым этапом процесса образования и преобразования муниципальных образований и  элементом процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований: в них описываются границы, и раскрывается состав территории муниципального образования. При регистрации устава муниципального образования проверяется законность этой части устава, правильность документального закрепления границ муниципального образования.

Существуют сложности  согласования интересов сопредельных муниципальных образований в вопросе о территориальном размежевании между ними. Поэтому субъекты федерации должны законодательно закреплять установление и изменение территории и границы муниципальных образований при их образовании, преобразовании (объединении, разделении, присоединении, выделении, приобретении (утрате) части населенной территории) и упразднении, а также при приобретении либо утрате ими части ненаселенной территории. Идеальным вариантом является законодательное установление территории и границ муниципального образования до акта регистрации его устава.

Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских населенных пунктов, поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Территория муниципального образования должна быть единой и не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей. При определении территории муниципального образования желательно сохранять целостность земельного участка, принадлежащего одному землепользователю. Установление и изменение территории муниципального образования производятся с учетом исторических и иных местных традиций.