Управление образованием

По аналогичной схеме сформулировано распределение компетенции между  Российской Федерацией и ее субъектами в области высшего и послевузовского  образования. Компетенция органов  местного самоуправления в этом законе специально не рассматривается. Упоминание о них как об учредителях учреждений профессионального образования  содержится в ст. 10 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». В ст. 8 говорится о  том, что создание филиала вуза должно быть согласовано с органами местного самоуправления по месту нахождения филиала.

В ст. 24 названного федерального закона закрепляется компетенция в этой сфере федеральных органов законодательной  и исполнительной власти. Так, Федеральное  собрание разрабатывает законопроекты  и принимает законы о высшем и  послевузовском образовании, утверждает Федеральную программу развития образования (в том числе в  части, касающейся высшего и послевузовского), утверждает соответствующие статьи федерального бюджета, устанавливает  уровни названных видов профессионального  образования, ратифицирует соответствующие  международные договоры.  Правительство  РФ участвует в разработке реализации государственной политики в указанной области, осуществляет бюджетное финансирование высшего и послевузовского образования, разрабатывает законопроекты и разделы программы развития образования, устанавливает порядок лицензирования деятельности вузов. Их аттестации и государственной аккредитации. Правительство, кроме того, реорганизует и ликвидирует государственные вузы, определяет порядок разработки, утверждения и введения государственных образовательных стандартов и порядок установления перечней направлений подготовки и специальностей высшего и послевузовского образования, а также заключает и реализует межправительственные соглашения в этой сфере.

Полномочия, предоставленные федеральному (центральному) органу управления высшим профессиональным образованием, объединяют в следующие группы:

1. Определяющие содержание образования (в частности, утверждение федеральных компонентов государственных образовательных стандартов, разработка и утверждение примерных учебных планов и образовательных программ соответствующего уровня и направленности).
2. Полномочия по управлению системой высшего и послевузовского образования (осуществление полномочий учредителя подведомственных вузов, лицензирование деятельности вузов и т.д.).
3. Связанные с финансово-экономическим обеспечением высшего и послевузовского образования (участие в определении объемов бюджетного финансирования вузов на основе прогнозных расчетов и изучения потребности рынка труда в соответствующих специалистах, финансирование деятельности подведомственных вузов, осуществление полномочий по распоряжению государственным имуществом и др.).
4. Связанные с обеспечением организации образовательного процесса в вузах (установление общего приема и структуры приема на обучение в вузы, установление порядка приема и перевода из одного вуза в другой, содействие развитию и реализации новых эффективных технологий обучения в сфере высшего и послевузовского образования, разработка и реализация совместно с общественными объединениями обучающихся мер по их социальной защите и улучшению условий обучения, быта и т.д.).
5. Относящиеся к области международного сотрудничества по вопросам высшего и послевузовского образования (заключение международных договоров межведомственного характера, определение порядка признания и установления эквивалентности документов иностранных государств о высшем и послевузовском образовании и выдача соответствующих свидетельств).
6. Нормотворческие (издание нормативных актов в пределах установленной компетенции, согласование издаваемых другими федеральными органами исполнительной власти нормативных документов в области высшего и послевузовского образования, утверждение положений о порядке замещения научно-педагогических должностей, о филиалах и др.).

Разграничение компетенции между  федеральным органом управления образованием и иными федеральными органами управления образованием устанавливается  федеральными законами и положениями  о соответствующих органах, утвержденными  Правительством РФ. Полномочия федерального (центрального)органа управления образованием (в настоящее время – Министерство образования) распространяется не только на подведомственные ему вузы. Ряд  полномочий носят надведомственный или межведомственный характер и затрагивают деятельность в этой сфере других федеральных органов управления образованием⁵.

Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» предусматривает формирование государственной аттестационной службы, к ведению которой отнесены:

1. Контроль за соблюдением государственных образовательных стандартов;
2. Научно-методическое обеспечение итоговой аттестации и контроль качества подготовки выпускников;
3. Рассмотрение представлений и принятие решений о направлении рекламаций на качество образования;
4. Аттестация образовательных учреждений и организация функционирования региональных органов аттестационной службы.

Федеральные и региональные органы исполнительной власти, наделенные управленческими  полномочиями в сфере образования, бывают двух видов: органы межотраслевой  компетенции, специально созданные  для управления системой образования, и органы отраслевой компетенции, которые  осуществляют управление только подведомственными  учреждениями образования.

На федеральном уровне органом  межотраслевой компетенции является Министерство образования РФ. До 1996 г. управление в сфере образования  осуществляли Министерство образования  и Государственный комитет РФ по высшему образованию. Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. названные органы были упразднены и на их базе создано  Министерство общего и профессионального  образования РФ. Полномочия Министерства образования постепенно расширялись. Указом Президента РФ от 30 апреля 1998 г. Министерству были переданы функции  упраздненного Государственного высшего  аттестационного комитета РФ. Затем  был упразднен Государственный  комитет по молодежной политике, функции  которого перешли Министерству образования (Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г.). Такое  название Министерства было предусмотрено  Структурой федеральных органов  исполнительной власти, которая была утверждена Указом Президента РФ от 17 августа 1999 г.

Положение о Министерстве образования  РФ было утверждено Постановлением Правительства  РФ от24 марта 2000 г. Министерство образования  – это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную  политику в области образования, молодежной политики, научной и научно-технической  деятельности учреждений среднего и  высшего профессионального образования, подготовки аттестации научных и  научно-педагогических кадров.

В Положении названы одиннадцать  основных задач Министерства. В их числе – организация и развитие международного сотрудничества в области  образования, реализация государственной  кадровой политики, обеспечение нормативно-правового  регулирования отношений в области  образования, научной деятельности в системе образования и т.д.

Функции Министерства образования  весьма многочисленны и реализуются  в самых различных сферах, начиная  от взаимодействия с другими органами исполнительной власти и завершая социальной реабилитацией молодых людей, находящихся  в трудной жизненной ситуации.

Министерство наделено полномочиями:

1. Издавать в пределах своей компетенции нормативные правовые акты в виде приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений (эти акты обязательны для исполнения всеми органами исполнительной власти, в ведении которых находятся образовательные учреждения);
2. Создавать, переименовывать, реорганизовывать и ликвидировать в установленном порядке находящиеся в его ведении учреждения и организации, участвовать в учреждении фондов и организаций для поддержки развития образования и решения проблем молодежи;
3. Запрашивать у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, образовательных учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности сведения, материалы и документы, необходимые для осуществления соответствующих задач;
4. Инспектировать в пределах своей компетенции на территории Российской Федерации любые образовательные учреждения и любой орган управления образованием в порядке надзора, а также предоставлять это право другим государственным органам управления образованием;
5. Решать ряд экономических вопросов, в частности осуществлять внешнеэкономическую деятельность, а также централизовывать до 3% средств федерального бюджета, выделяемых на содержание находящихся в его ведении образовательных учреждений и организаций и на проведение научно-исследовательских работ в соответствии с функциональной структурой расходов бюджета, и направлять эти средства на приобретение учебного и научно-технического оборудования, бланочно-аттестационной продукции и на другие неотложные нужды;
6. Обеспечивать качество образования. Так, оно может устанавливать по обращениям образовательных учреждений соответствие уровня и качества подготовки их выпускников требованиям российских государственных образовательных стандартов; проводить эксперименты продолжительностью до 5 лет в области использования современных образовательных технологий и организации учебного процесса, научно-исследовательской деятельности в сфере образования⁶.

Министерство возглавляет Министр, который назначается на должность  и освобождается от нее Президентом  РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Министр осуществляет руководство министерством на основе единоначалия, несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Министерство задач и функций.

В Министерстве образования образуется коллегия в составе Министра (председатель коллегии) и его заместителей, входящих в нее по должности, а также  руководителей структурных подразделений  центрального аппарата Министерства, представителей иных федеральных органов  исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, ведущих  ученых, специалистов и общественных деятелей, представителей молодежных и детских общественных объединений  и организаций. Коллегия является совещательным  органом и рассматривает на своих  заседаниях основные вопросы, отнесенные к компетенции Министерства. Ее решения  оформляются протоколами и приводятся в жизнь, как правило, приказами  Министра.

В целях обеспечения единой государственной  политики в области государственной  аттестации научных и научно-педагогических кадров образуется Высшая аттестационная комиссия Министерства образования  Российской Федерации. Положение о  ней было утверждено приказом Министерства образования от 11 апреля 2002 г. Ее состав утверждается Правительством РФ по представлению  Министерства, согласованному с другими  заинтересованными органами и организациями.

В субъектах РФ создаются органы управления образованием, имеющие различные  наименования, но примерно одинаковый объем полномочий.

Органы отраслевой компетенции, наделенные управленческими полномочиями в  области образования, Закон «Об  образовании» называет ведомственными государственными органами управления образованием. «…Образовательные учреждения некоторых типов и направлений находятся в ведении различных органов, ведающих другими отраслями и сферами управления. Вместе с тем они выполняют задачи и функции органов управления указанными подведомственными учреждениями. И только в этой «части» их можно отнести к органам управления образованием»⁷. Министерство здравоохранения в соответствии с Положением о нем, которое было утверждено Постановлением Правительства РФ от 3 июня 1997 г., обеспечивает функционирование ведомственной системы специального профессионального образования в области здравоохранения. Министерство путей сообщения РФ организует работу отраслевой системы образования, подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников, обеспечивает содержание и развитие соответствующей материальной базы (Положение, утвержденное Постановлением Правительства РФ от18 июля 1996 г.). «При этом приоритет в осуществлении функций межотраслевого характера, охватывающий подведомственные учреждения таких органов, принадлежит все же специализированным органам управления образованием. Последние при осуществлении межотраслевых функций в различных формах сотрудничают с другими органами, ведающими теми или иными образовательными учреждениями. Конкретные формы сотрудничества определены действующими нормативными документами, которые, однако, не ограничивают как инициативы в этом деле, так и ответственности того органа, к компетенции которого отнесено решение данного вопроса»⁸.

В структуре местной администрации  также существуют органы, ведающие образованием (управление и отделы образования). Исполнительный орган  местного самоуправления в сфере  образования управляет муниципальными образовательными учреждениями, формирует  аттестационные и экспертные комиссии и т.д.

В некоторых субъектах Федерации  создаются паритетные, государственно-общественные структуры, призванные объединять усилия органов государственной власти, местного самоуправления, образовательных  учреждений, общественных объединений  в сфере развития образования  и науки. Так, в Свердловской области  создан Координационный совет по проблемам образования при Правительстве  области.  

§3. Нормативные акты, регулирующие сферу управления образованием

В комплекс законодательства Российской Федерации в области управления образованием, в первую очередь необходимо включить Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон «Об образовании», а также принимаемые в соответствии с ним другие законы и иные нормативные акты. Так, например, можно выделить:

- Федеральный закон от 22 августа  1996 г. №125-ФЗ «О послевузовском  профессиональном образовании»;

- Федеральный закон от 12 января 1996 г. №7-ФЗ "О некоммерческих организациях";

- Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. №51-ФЗ "Об утверждении  Федеральной программы развития образования".

В эту же группу можно включить законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации  в области управления образованием.

Федеральные законы в области управления образованием, в соответствии со ст. 3 Закона «Об образовании»:

1) разграничивают компетенцию и  ответственность в области образования  Федеральных органов государственной  власти и органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации;

2) регулируют в рамках установленной  федеральной компетенции вопросы  отношений в области образования,  которые должны решаться одинаково  всеми субъектами Российской  Федерации. В этой части федеральные  законы в области образования  являются законами прямого действия  и применяются на всей территории  Российской Федерации;

3) вводят общие установочные  нормы по вопросам, которые относятся  к компетенции субъектов Российской  Федерации и в соответствии  с которыми последние осуществляют  собственное правовое регулирование  в области образования⁹.