2. ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО  УСТРОЙСТВА СОВРЕМЕННОГО  РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВА

       История существования государства свидетельствует  о том, что во всех века разные государства  отличались друг от друга внутренним строением, т.е. способом территориального деления (административно-территориальные  единицы, автономные политические образования, государственные образования, обладающие суверенитетом), а также степенью централизации государственной  власти (централизованные, децентрализованные, организованные по принципу демократического централизма). Все выше перечисленные  явления в современной юридической  теории принято объединять в один термин - форма государственного устройства, под которой понимается «территориальная орга-низация государственной власти, соотношение государства как целого с его составными частями». ⁷ При всем многообразии форм государственного устрой-ства двумя основными среди них являются унитарная и фе-деративная. Третья форма государственного устройства - конфедерация, но на современной политической карте мира она фактически не встречается.

       Также необходимо добавить, что форма государственного устройства делится на две группы: внутренние и межгосударственные устройства. К внутренним можно отнести унитарную и федеративную форму государственного устройства, а к межгосударственным - конфедерацию. Конфедерация государств не рассматривается, как внутренняя форма государственного устройства, потому что является союзом государств, объединением международно-правового характера с международным договором. Также стоит заметить, что многие авторы полагают, что конфедерация не является самостоятельным государством, а всего лишь содружест-вом, «союзом абсолютно независимых государств, созданным для дос-тижения каких - либо конкретных целей (оборона от общего врага, экономическое развитие, политическое объединение и т. д.)». ⁸

       Федерализм  в России во многом уникален. Ему  трудно подобрать аналоги в истории  и современном мире. Он не сводится ни к национально-государственному устройству (что отличало советскую модель), ни к территориальному (свойственному многим странам). Попытки копировать опыт США, Германии и других государств не имели успеха, потому что расходились с российскими реалиями и противоречили интересам развития страны. Ассиметрия, присутствующая в конституционных положениях о федеративной организации России, отразила сложный состав и прошлое страны. В этой связи ссылки на международный опыт, примеры других государств, а тем более аргументы в пользу использования зарубежного опыта, - очень условно. Как правило, они используются российскими политиками и учеными для подкрепления идеологической позиции. Например, “развитие принципов федерализма, является укреплением принципов демократии”. В международной практике, однако, происходит наоборот.

       Поскольку почти три четверти субъектов  Федерации не обладают статусом государства  в составе РФ, а 32 субъекта образованы по этническому признаку, Россия, провозгласившая  федеративное устройство, оправданно сохраняет немало конструкций, присущих унитарному государству. При этом важно  подчеркнуть, что в мире более  типичны случаи, когда при формировании федерации субъекты объединяются, создают  центр и передают ему часть  своих полномочий. В России согласно Конституции полномочия передаются сверху вниз, от центра - субъектам, самостоятельность  которых неравномерно увеличивается. Причем предметы ведения и полномочия между органами государственной  власти Федерации и ее субъектов  разграничиваются Конституцией, Федеральным и иными договорами. “Иные договоры” так и остались бы гипотетической возможностью, не востребованной практикой, - как это и происходит в других федерациях, если бы в отношениях центра с отдельными субъектами Федерации не возникли серьезные проблемы.

       Сепаратистские  настроения в регионах во многом зависят  от нестабильности центральной власти. Но эта стабильность, в свою очередь, обусловливается региональным сепаратизмом. Большей или меньшей самостоятельности  хотят все. Каждый субъект РФ, исходя из своих возможностей давления на центр, выстраивает собственную  модель взаимоотношений с ним, пытаясь  закрепить ее двусторонним договором. Поэтому каждый субъект федерации  имеет аргументы и примеры, опираясь на международный опыт. Используется, однако, не все, а только то, что подходит под политическую задачу.

       Гражданство Российской Федерации приобретается  и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым и равным независимо от оснований приобретения. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

       В Российской Федерации по Конституции (ч. 1 ст. 8) гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

       Россия  внешне  сохранила  основную  схему  советского  федерализма. После принятия Декларации о государственном суверенитете в  1990  году  были внесены  соответствующие  дополнения  и  изменения  в  Конституцию   страны, повысился статус субъектов федерации, подписан Федеративный договор.  Однако поиск путей преобразования российского федерализма не прекращен.

       Конституция Российской Федерации является  крупным  шагом  на  пути законодательного оформления российского  федерализма.  В  ней  зафиксировано федеративное  устройство  России,   хотя   российская   модель   федерализма полностью еще не сложилась. Она находится в  стадии  становления,  развития. Но  сейчас  уже  можно  определить  принципиальные  основы   и   особенности российского федерализма.

       Россия - единое, союзное государство, в  основу  которого  заложены принципы федерализма.  Это  закреплено  Конституцией  Российской  Федерации. "Российская  Федерация  -  Россия,  -  говорится  в   статье   1,   -   есть демократическое федеративное правовое государство с  республиканской  формой правления".

       Российская  Федерация является федерацией договорно-конституционного типа. Федеративный  договор был  подписан 31  марта  1992  г.,  его  основные положения вошли в Конституцию  РФ. Государственная власть  осуществляется  на основе    договорно-конституционного    распределения    полномочий    между федеральными органами  государственной  власти  и  органами  государственной власти субъектов Федерации.

          Одной из особенностей российского  федерализма является то,  что   он базируется на двух началах:  национально-территориальном  и   административно-территориальном. В настоящее время в РФ входят 32 субъекта  (21  республика, 1  автономная  область,  10  автономных   округов),   представляющих   собой национально-территориальные образования, а также 58 субъектов (6  краев,  50 областей, 2 города федерального значения), которые являются  административно - территориальными единицами. Права и полномочия первых и  вторых  различны, как различны и признаки,  по  которым  образованы  субъекты  Федерации,  что порождает противоречия и напряженность в федеративных отношениях⁹.

       Такое построение РФ обусловлено тем, что  Россия  многонациональное государство.  Десятки  этнических  общностей,   исторически  проживающих  на определенной  территории,  создали  свою  национальную  государственность  в составе России, являясь членами Федерации. Это реальность, с которой  нельзя не считаться.

       Сейчас   активно   обсуждается   вопрос   о   судьбе   национально- государственных образований и модели российского федерализма. Одни  считают, что национально-государственные начала нужно сохранить, и  развивать  их  за счет создания новых национально-государственных  образований,  в  том  числе Русской республики.

       Другие  полагают,  что  наиболее  разумный   выход  -  это  переход Федерации  на   территориальный   принцип   построения,   т.е.   упразднение  национально-государственных образований и деление всей страны  на  губернии, области (земли).

     Этнонациональный принцип российского федерализма исчерпал себя  и пришел  в противоречие с реальной действительностью. Границы национальных республик  в России лишь условно соотносятся с этническими ареалами народов.  Так,  в  15 из 21  республиках  титульное  население  составляет  менее  половины  всего населения.

     Представляется, что  России   придется  пойти  по  пути  федераций, основанных  на  территориальном  принципе.  Необходимыми   шагами   в   этом направлении являются:

     а)  уравнение  в  правах   с  республиками  краев  и  областей  как субъектов  Федерации  с  возможным   формированием   в   последующем   новых интеграционных образований (губерний, земель);

     б) обеспечение  на  территории  страны  всех  конституционных  прав человека, гражданина независимо от национальности;

     в) пропорциональное представительство  в органах власти и управления республик,  в  "престижных"   сферах   граждан   титульной   и   нетитульной национальности,  двухпалатное   законодательное   собрание   или   квотность представительства в однопалатном парламенте.

     В  сфере  внутриполитических  отношений  самостоятельность   власти Российской Федерации не  подлежит  сомнению.  Это  проявляется  в  том,  что  Конституция РФ имеет высшую юридическую  силу, прямое действие и  применяется  на всей территории России.  Законы  и  иные  правовые  акты,  принимаемые  в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ (ст. 15); законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут  противоречить федеральным  законам  (ст. 76);  система  органов  государственной   власти республик,  краев,  областей,  городов  федерального  значения,   автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ  самостоятельно  в соответствии с основами конституционного  строя  РФ    и  общими  принципами организации   представительных   и   исполнительных    органов    госвласти, установленными федеральным законом (ст. 77); Президент  и  Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией  РФ  осуществление  полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ст. 78); Президент РФ вправе приостанавливать действие актов  органов  исполнительной власти субъектов РФ в  случае  противоречия  этих  актов  Конституции  РФ  и федеральным  законам (ст.  85);  указы  и  распоряжения  Президента  РФ обязательны  для  исполнения  на  всей   территории   РФ   (ст.   90); постановления и распоряжения Правительства РФ  обязательны  к  исполнению  в Российской Федерации (ст. 115).

       Для Российской Федерации весьма  актуальным является конституционное положение об обеспечении целостности и неприкосновенности своей  территории. Государство вправе обеспечивать территориальную целостность всеми  законными мерами. Любые  поползновения,   направленные  на  отторжение  той  или  иной территории, провозглашение независимости какого-либо субъекта  РФ,  является антиконституционным. В  связи  с  этим  объявление  Чечни  "независимым"  от России  государством  было  противозаконным   актом.   Конституция   РФ   не предоставляет  права  выхода  из  состава  Федерации  ее  субъектам.  Отсюда следует, что проведение референдумов  по  данному  вопросу  в  субъектах  РФ является неконституционным, не имеет юридической силы.

     Одним из принципов российского федерализма  является самоопределение народов.  На  основе  этого  принципа  формировалась  сама  Федерация,   что свидетельствует о свободном и добровольном  характере  создания  РФ.  Однако имеются случаи,  когда  отдельные  представители  национальной  элиты  вновь поднимают вопрос о "самоопределении народа" и требуют его  осуществления.  В связи с этим необходимо отметить два момента.

     Важнейшим  принципом  федерализма  является  равноправие  субъектов федерации относительно федеральных органов государственной власти,  а  также во  взаимоотношениях  друг  с  другом.  Это  важное  условие   прочности   и эффективности федеративных отношений.

     В Конституции РФ записано, что "во взаимоотношениях с  федеральными органами  госвласти  все   субъекты   Российской   Федерации   между   собой равноправны" (ст.5). Однако, это равноправие имеет формальный  характер.  С одной стороны, в Конституции  РФ  провозглашены  права,  которыми  в  равной степени обладают все субъекты Федерации. Например, в Совет Федерации  входят по два представителя от каждого субъекта  Российской  Федерации,  независимо от размеров территории, численности населения и  других  различий.  Граждане всех  субъектов   Федерации   участвуют   в   избрании   Президента   РФ   и Государственной  Думы.  С  другой  -  конституционные  полномочия  субъектов Федерации заметно  различаются.  Больше  прав  имеют  республики  в  составе Российской Федерации.

     Республики  имеют признаки и атрибуты государств, а другие  субъекты являются  административно-территориальными  единицами.   Каждая   республика имеет   свою  конституцию   и   законодательство.   Край,   область,   город федерального значения, автономная область,  автономный  округ  имеют  только свой  устав и законодательство.