Иерархия ведомственных нормативных актов

     Следует отметить, что еще в 1950 году Д.А.Керимов подчеркивал, что «инструкции носят не самостоятельный, а вспомогательный характер, уточняя подробности исполнения актов вышестоящих органов».

     Таким образом, инструкция – это разновидность  самостоятельного нормативного акта, издаваемого в порядке уточнения (разъяснения) реализации положений  вышестоящего нормативного акта. Предметом  регулирования данного акта выступают  отношения, одной из которых является субъект права, т.е. она устанавливает  последовательность совершения лицом  определенных действий, поступков.

     4) Положение представляет собой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, организаций, системы однородных органов.

     Нормотворческие органы в выборе формы кодифицированного  акта должны руководствоваться выработанными  наукой критериями разделения таких  видов как положение, правила  и инструкция. Из них только положение  представляет собой разновидность  кодифицированного акта, а другие могут использоваться для решения  технических, процедурных вопросов, не требующих объемного регулирования.

     5) Приказ представляет собой «официальное распоряжение руководителя, начальника подчиненным» или «официальное распоряжение того, кто облечен властью». В энциклопедических определениях данного термина подчеркивается, что он служит отражением власти одного лица над другими, находящимися от него в зависимости. Приказ – это «правовой документ, принимаемый правомочным на то должностным лицом (фед. министром, начальником УВД, директором завода и т.п.) в порядке осуществления единоначалия». Единство приведенных определений состоит                                             во внутриорганизационном предназначении приказов.

     Представляется, что отнесение приказов, как впрочем и распоряжений,                 к разновидности нормативных правовых актов является ошибочным. Как следует из литературы, в том числе словарей разного характера, приказ – документ локального характера. Приказ должен использоваться для осуществления власти должностного по отношению к лицам, зависимым от него в силу трудовых, служебных отношений. Он имеет дисциплинарный характер, что предопределяется наличием властно-подчиненных отношений. С гражданами органы власти в такого рода отношениях не состоят, что, впрочем, не лишает                их возможности при помощи других актов издавать нормативные предписания для сторонних, т.е. независимых субъектов. Тем не менее, приказная практика выходит за узковедомственные границы, чему имеется огромное количество доказательств.

     Отмечу, что некоторые ученые оправдывают  возможность наличия нормативных  приказов, которые, по их мнению, отличаются «неконкретностью адресатов, возможностью неоднократного применения правового предписания». Высказывается мнение, что приказы могут носить и надведомственный характер, т.е. регулировать отношения федерального органа власти и граждан. Отмечается, что федеральные органы исполнительной власти принимают, как правило, смешанные акты, содержащие разнородные по юридической природе предписания – как нормативные, так и индивидуальные, в связи                                          с нецелесообразностью применения нескольких актов, регулирующих один и тот же вопрос. Ограничиться констатацией фактов такого рода симбиоза                                 не представляется возможным. Правилами законодательной техники установлен запрет на включение в нормативные правовые акты разовых (индивидуальных) норм.

     Таким образом, форма приказа предполагает, что он адресован тем, кто непосредственно  подчинен издавшему лицу, входит в  соответствующую систему органа. Использование формы приказа в качестве нормативного правового акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо.

     С другой стороны, запрет при помощи приказа  регулировать отношения                                   с участием независимых от органа субъектов права предполагает, что приказы как внутренние документы не должны регистрироваться в Минюсте России. Регистрация приказов является доказательством: 1) отнесения данного документа к разновидности нормативных правовых актов и 2) регулирования приказами отношений с участием граждан.

     Таким образом, приказ – это акт, при  помощи которого руководитель органа организует реализацию возложенных  на него обязанностей. Приказы являются актами исключительно правоприменительными.

     6) Распоряжение – это акт, который издается разнообразными органами, в числе которых Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти. Вне зависимости от издавшего органа, эти акты представляются как ненормативные. Распоряжения «обычно содержат конкретные предписания, т.е. являются актами индивидуальными». В целях единообразного сложившегося понимания природы и предназначения распоряжений в системе актов органов государственной власти не следует издавать в данной форме нормативные предписания. Таким образом, распоряжения органов исполнительной власти – это индивидуальный правоприменительный акт, предназначенный для решения оперативных вопросов руководства. 
 

     Иерархия  ведомственных нормативных  актов 

     По  мнению Арзамасова Ю.Г., построение иерархической структуры подсистемы ведомственных нормативных актов должно опираться на такие основополагающие факторы, как статус федерального органа исполнительной власти, кодифицированный характер нормативных актов, значимость регулируемых ведомственным нормативным актом общественных отношений, надведомственный и вневедомственный характер регулируемых отношений. Что касается теоретической модели иерархического приоритета кодифицированных ведомственных нормативных актов над текущими ведомственными нормативными актами в вертикально расположенной подсистеме подзаконных актов, то она должна найти свое отражение в форме Федерального закона                     "О нормотворческой деятельности и нормативных актах федеральных органов исполнительной власти". Более того, вся иерархическая структура ведомственных нормативных актов также должна быть закреплена нормами федерального закона и включать в себя следующие уровни:

     1) кодифицированные акты федеральных министерств (положения, уставы, наставления, правила);

     2) совместные нормативные акты, принятые несколькими федеральными министерствами;

     3) нормативные акты федеральных министерств, носящие надведомственный, либо вневедомственный характер;

     4) текущие нормативные акты федеральных министерств (приказы, инструкции и т.п.);

     5) нормативные акты федеральных служб и федеральных агентств, принятые в соответствии с указами Президента Российской Федерации;

     6) нормативные акты структурных подразделений федеральных министерств;

     7) нормативные акты территориальных подразделений федеральных министерств.

     Таким образом, иерархия ведомственных нормативных  актов - это обусловленная функциями  и задачами федеральных министерств  и ведомств вертикальная подсистема соподчиненных нормативных актов  развивающего нормотворчества, находящихся  на разных уровнях, выраженных в законодательно установленных формах. 
 
 
 

Источники:

1. Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс: структура, содержание, перспективы развития (часть 1)
2. Теория государства и права. Учебное пособие по теории государства и права // Диаконов В.В. Allpravo.RU. - 2004
3. Постановление Коллегии Таможенного комитета Союзного государства от 31 марта 2003 года Приложение к Письму ГТК РФ от 08.07.2003 № 01-06/27129/ Документ опубликован не был. – К+.
4. Российская юридическая энциклопедия. М., 1999.
5. Русский толковый словарь. М., 1998.
6. Керимов Д.А. Источники советского социалистического права. Дисс… канд. юрид. наук. Л., 1950. С. 303.
7. Русский толковый словарь
8. Словарь русского языка / Под редакцией Н.Ю. Шведовой. М., 1986.
9. Керимов Д.А. Указ. соч. С. 304.
10. Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 1289;
11. Российская юридическая энциклопедия. С. 513.
12. Словарь русского языка. С. 512.
13. Российская юридическая энциклопедия. С. 811.
14. Правовые акты. С. 158.
15. Теория государства и права / Под ред. А.С.Пиголкина. М., 2007. С. 248.
16. Толстик В.А. Иерархия источников российского права: Монография. Н. Новгород, 2002. С.156.