Социальное управление

2. Государственное управление в  узком понимании — это административная  деятельность, т. е. деятельность  исполнительных органов государственной  власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком понимании.

Государственное управление в узком  смысле — это практическая деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных  органов исполнительной власти (федеральных  министерств, государственных комитетов, российских агентств, федеральных служб, федеральных комиссий, федеральных  надзоров), органов исполнительной власти субъектов РФ. К органам, реализующим  функции управления, относится и  местная администрация, ее органы и  структурные подразделения. Все  эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного (или муниципального) управления. В их деятельности с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие управлению как особому виду государственной деятельности.

Понятие государственного управления включает важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:

• государственная управленческая деятельность — это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;
• область государственного управления — это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление экономической сферой, управление в социально-культурной и административно-политической областях);
• отрасль государственного управления — это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством). Разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления;
• сфера государственного управления — это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование). В этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах;
• орган государственного управления (исполнительной власти) — это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Поскольку государственное управление осуществляется и посредством принуждения, то в качестве субъектов управления можно выделить организации, не относящиеся  к органам исполнительной власти, которым делегированы соответствующие  полномочия принуждающего характера:

а) суды общей юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях;

б) мировые судьи, являющиеся судьями  общей юрисдикции субъектов РФ;

в) общественные объединения (организации) и другие субъекты, уполномоченные государством применять меры контроля, а также выполнять важные государственно-управленческие функции.

Признаки государственного управления

Государственное управление, понимаемое в узком смысле, имеет следующие признаки.

1. Государственное управление представляет  собой особый вид деятельности  по осуществлению государственной  исполнительной власти, которая  отличается от деятельности по  реализации законодательной и  представительной власти по форме,  методам и содержанию. Государственное  управление — это исполнительно-распорядительная  деятельность по применению законов  и иных (подзаконных) нормативных правовых актов.

2. Государственное управление наряду  с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустановление). Правотворческая деятельность заключается в том, что органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для других субъектов права (объектов управления) правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и самостоятельно осуществляют административную юрисдикцию (правоохранительную деятельность).

3. Государственное управление осуществляется  везде, где возникает необходимость  в обеспечении исполнения законодательных  актов, а также защиты прав  и свобод граждан (признак всеобщности). Государственное управление осуществляется  в важнейших сферах жизнедеятельности  государства и общества — хозяйственно-экономическое  строительство, социально-культурная  и административно-политическая  сферы (признак масштабности). Государственное  управление распространяется не  только на принадлежащие государству  объекты, но и на негосударственные  коммерческие и некоммерческие  организации; в последнем случае  имеет место государственное  регулирование посредством управленческих  регулятивных и контрольно-надзорных процедур.

4. Государственное управление —  это непрерывная, постоянная и  планомерная деятельность, основанная  на объективных закономерностях  функционирования исполнительной  власти и направленная на обеспечение  государственных интересов, прав  и свобод граждан, общественного  порядка и безопасности. В процессе  государственного управления решаются  задачи и осуществляются функции  государства и обеспечиваются  как интересы государства, так  и конституционные права и свободы граждан.

5. Государственное управление осуществляется  специальными органами государственной  исполнительной власти, которые  создаются государством как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах РФ и образуют систему органов государственного управления. Действуя по поручению и от имени государства и реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.

6. Государственное управление отвечает  принципу законности, т. е. деятельность  органов исполнительной власти  основывается на положениях и  требованиях федеральных законов  и законодательных актов субъектов  РФ. Управленческая деятельность  осуществляется органами только  в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.

7. Государственное управление строится  на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных  связей и отношений. В большей  мере распространены вертикальные  отношения, т. е. отношения строгого  подчинения административной и  дисциплинарной власти субъектов  управления. В последние годы  появились новые формы организации  — горизонтальные отношения,  основанные на равенстве субъектов  управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении публичных (административных) договоров.

8. Государственное управление основывается  на принципе организационности, т. е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма. Организационная деятельность органов государственного управления включает исполнение как внешних, так и внутренних административных функций. Внутриорганизационная деятельность осуществляется также законодательными органами, судами, прокуратурой, создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных функций самих этих органов (законотворчество, правосудие, осуществление прокурорского надзора).

9. Государственное управление реализует  полномочия юрисдикционного характера, т. е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого «принуждающего» управления (например, назначение административных наказаний, применение мер административного предупреждения или административного пресечения).

Виды государственного управления

Видами государственного управления являются:

• внутреннее государственное управление, осуществляемое исполнительными органами государственной власти в целях организации самой системы этих органов и обеспечения правовых режимов их работы, т. е. для проведения позитивной управленческой деятельности для решения государственных задач и исполнения нормативных правовых актов (осуществление действий по организации деятельности самих исполнительных органов государственной власти, совершенствованию института государственной службы, разработка и принятие нормативных правовых актов);
• внешнее государственное управление осуществляется органами исполнительной власти в целях реализации «внешних» (в том числе иногда и принуждающих) полномочий, т. е. полномочий, адресованных субъектам права (физическим и юридическим лицам), не входящим в структуру государственной администрации (например, осуществление деятельности по регистрации и лицензированию);
• внутриорганизационное государственное управление — осуществление исполнительно-распорядительных функций органами законодательной (представительной) власти, судами, прокуратурой и иными государственными органами, традиционно не относящимися к исполнительным органам государственной власти.

Государственное управление урегулировано  публичным (административным) правом, при этом отдельные государственно-управленческие вопросы подлежат частноправовой (гражданско-правовой) регламентации. Поэтому следует  различать суверенное государственное  управление и управление, осуществляемое в частноправовых формах. Эти виды управления характеризуются различными правовыми формами. Если государственное  управление осуществляется в форме  публичного права, то тогда говорят  о суверенном (публичном) управлении, реализуемом самим государством (его органами, государственными служащими) либо от его имени; если управленческая деятельность установлена частным  правом, то здесь речь идет о частноправовом управлении.

Суверенное управление — это  управление «принуждающее» (правоохранительное, атакующее, «нападающее», ограничивающее права субъектов права, жесткое), т. е. применяющее меры административного  принуждения. В данном случае контрольно-надзорные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, наказательного и восстановительного характера. Здесь возможно временное ограничение реализации прав и свобод граждан, права распоряжения объектами собственности физических и юридических лиц. Принудительное управление осуществляется в основном полицейскими и другими контролирующими органами, в задачи которых входит обеспечение общественного порядка, предотвращение правонарушений, защита общества от опасностей. Главным принципом «принуждающего» управления является законность.

В отечественной административно-правовой литературе последних десятилетий  проблемы «частноправового» управления не затрагиваются. Такой вид управления имеет место в тех случаях, когда само государство не выступает  в роли суверенного участника  правоотношений. Поэтому оно предполагает равноправие государства как  участника частноправовых отношений, т. е. участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы, увеличивает свое состояние  или продает его, совершая при  этом соответствующие действия. Деятельность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на достижение государственно-управленческих целей и решение государственно-правовых задач путем участия в экономической жизни.

Частная область государственного управления охватывает материальные (экономические) потребности управления, т. е. когда  государство выступает в качестве частного предпринимателя и заключает  различные договоры. К ним относятся, например, договоры купли-продажи, которые имеют целью обеспечение управления необходимыми для управленческой деятельности материалами (формирование и обеспечение деятельности персонала управления, приобретение материалов, техники, канцелярских принадлежностей, земельных участков для возведения административного здания), договоры подряда с дорожно-строительными предприятиями, договоры лизинга и договоры на сервисное обслуживание, трудовые договоры со служащими и рабочими, находящимися на публичной службе. Государство участвует в этих договорах в качестве не только заказчика и потребителя, но и субъекта, желающего получить экономическую (финансовую) прибыль как самостоятельный предприниматель на равных с другими предпринимателями.

Управление, в процессе осуществления  которого используются частноправовые средства и механизмы, может также  осуществляться как хозяйственная  деятельность органов публичной  власти по обеспечению «нормального»  существования общества (например, государственное обеспечение электроэнергией, газом, водой, теплом; организация самими городами, поселками и другими  административно-территориальными единицами  уборки мусора, очистки сточных вод, ликвидации вредных веществ и  т. д.). Такое управление, которое  можно назвать созидающим, «положительным», является необходимым атрибутом  современного социального государства. «Положительное» управление — это забота государства о нормальном существовании людей; это и управление образованием, и социальным строительством (строительством жилья на льготных условиях для определенных категорий населения), и управление в области здравоохранения, экономики, транспорта, электроснабжения, водоснабжения и т. д. Подобная форма организации управления распространена во многих странах, причем она допускается лишь в определенных случаях. Там, где не имеется четкого правового регулирования со стороны государства, положительное управление могут осуществлять частные предприятия.