Тенденции развития и проблемы планирования как функции управления в России

Глава 2. " Механизмы повышения эффективности государственного управления. ”

2. 1 Социально-политический аспект эффективности.

Эффективность государственного управления, как уже отмечалось, это не чисто технологическая проблема, а проблема, имеющая исторический подтекст. То есть, неэффективное госу-дарственное управление является следствием того общественного устройства, которое не способно включить в активные социальные механизмы большинство людей.

Понять сущность общественного строя важно, ибо это означает понять содержание, расстановку и соотношение общественных сил в стране, соотношение их интересов, суть социальных противоречий и вытекающих из этого понимания задач, стоящих перед обществом в целом (в целях его выживания и устойчивого, стабильного развития) и перед общественными политическими силами, способными решать эти задачи. В нашей политологической литературе наиболее распространены два доминирующих способа определения содержания общественного строя, у истоков которых, по общему мнению, стоят Маркс, с одной стороны, и Токвиль - с другой. Первый способ: видеть содержание, суть, корневую систему общественного строя в экономике, в отношениях собственности. В этом случае основными“идеальными типами” современного строя выступают: общество частной собственности - “капитализм” и общество общественной собственности - “социализм”(с возможными вариациями между этими двумя основными полюсами). Различия форм политической власти, особенностей политических режимов в этой системе теоретических координат - малозначимы. На такой точке зрения стояла официальная общественная наука страны "реального социализма". И другой способ определения: видеть основу, суть общественного строя - в политике, в политической системе, в режиме власти. Исходить из“главенства политики” - как призывает Раймон Арон. И тут - свои два “идеальных типа”: “демократия” и “тоталитаризм”. В этой системе теоретических координат второстепенными и малозначащими для понимания сути общественного строя выступают отношения собственности. (9 с. 7)

Реальное содержание, действительное лицо общественного строя определяется комбинацией этих двух факторов (экономики  и политики, типа собственности и  типа власти). Причем речь идет о факторах, не находящихся в состоянии односторонней детермина-ции по отношению друг к другу. Они (и их конкретное соот-ношение) определяются другими, более глубоко лежащими обстоятельствами (в основе их взаимодействия лежит, разумеется, некое ”третье общее” - то, что, возможно, может быть обозначено как “культура”. Указанные факторы, взаимодействуя друг с другом (в разные эпохи по-разному) и определяют, в первую очередь, специфическое лицо общественного строя, характер социальных общностей и тип их взаимодействия. (20 с. 81). В этой связи нам ну-жно проанализировать этапы становления общественного строя в нашей стране и тогда перед нами откроется сущность, специфика того, что мешает повышению эффективности государственного управления:

1. В 20е годы общественный строй складывался, отлаживался, проходили испытание те или другие его варианты: военный коммунизм, НЭП, государственный капитализм (в той его своеобразной трактовке - когда государство“пролетарское”, а в экономике “разрешается”частная собственность, элементы рынка и капитализма), смешанная многоукладная экономическая система и т. п. К концу 20-х годов исторический выбор был сделан;

2. 1930е - 1953г. - Это была система,  с точки зрения экономической,  государственно-номенклатурной собственности,  и с точки зрения политической система тоталитаризма;

3. 1953 - 1985г. - Экономические подвижки  в рамках номенклатурного рынка,  так как не только занимаемое  место приравнивается к количеству  услуг, а происходит обмен привилегиями  и благами. Экономическое изменение  влекло за собой и изменение  политическое: тоталитаризм смягчался, превращался в“авторитаризм” (с некоторым обособлением названных “рыночных” отношений от идеологии и политики);

4. Середина 80х годов - сложились  две “реформаторские”тен-денции, которые  тогда еще не отделялись друг  от друга и вместе поддерживали горбачевское руководство. Это - течение“номенклатурного реформаторства”и движение реформаторства народного, демократического. Внешне, в общем виде, их требования совпадали: изменение экономических отношений, форм собственности, определявшееся как разгосударствление собственности, приватизация, рынок; и изменение политических отношений от тоталитаризма (и авторитаризма) к демократии;

5. Конец 80х - начало 90х годов. Здесь заключается существенный, концептуальный просчет, который стимулировал то устройство общества, когда большинство населения превратилось в социальных аутсайдеров. Реформы были необходимы, декларируемые задачи не совпали с реальностью. Е. Гайдар в своей книге "Государство и эволюция" так охарактеризовал свои реформы: "переход от бюрократического к открытому рынку", "от скрытой, номенклатурной к открытой, демократической, приватизации", "от государственно-монополистического капитализма к открытому капитализму". И в результате мы перешли от "номенклатурного" к "полудемократическому капитализму". Приватизация, что и подтверждают сейчас ее авторы, была недостаточно продумана и не учитывала специфики нашей страны. Получился вариант, когда приватизация не только не была формой преодоления "номенклатурного капитализма", но, напротив, способом его закрепления и упрочения. Она закрепила уже не просто де-факто (как это было прежде), но и де-юре громадные массивы собственности в руках номенклатуры и осуществила отчуждение подавляющего большинства населения от собственности. Таким образом, можно прийти к выводу о том, что одной из существенных причин неэффективности государственного управления является отсутствие включенности большой массы людей в экономическую, политическую, социальную деятельность, что проецируется на всю социальную действительность.

2.2. Эффективность, как способ антикризисного существования и развития.

В исследованиях, которые  проводила Северо-Кавказская академия государственной службы, эффективность государственного управления рассматривается как результат сложного взаимодействия различных факторов, среди которых доминирующее положение занимают человеческий, социально-экологический фак-торы. С такой точки зрения эффективность власти должна оцениваться по степени защищенности сбалансированных интересов общества и государства: "Работу госаппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проблему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной защиты интересов населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче - важнейшая сторона понятия эффективности государственного аппарата".

Таким образом, можно попытаться выделить следующие критерии эффективности социального управления:

- степень соответствия направлений,  содержания и результатов деятельности  управленческих структур и работников тем ее параметрам, которые определены функциями и статусом управленческого работника.

- законность решений  и действий соответствующих управлен-ческих структур и работников, ибо соблюдение правовых и иных установленных норм является элементарной предпосылкой эффек-тивности управления.

- реальность влияния  управленческой деятельности на  состояние и развитие управленческих  объектов, поскольку любые управленческие решения и действия теряют всякий смысл, если они не направлены на управленческие объекты и, в конечном счете, не обеспечат и реального функционирования и развития; - глубина учета и выражения в управленческих решениях и действиях коренных и комплексных потребностей, интересов и целей людей

- характер и объем  взаимосвязей с трудовыми коллективами, широким кругом людей, демократизм  деятельности, который при любых  издержках всегда повышает ее  обоснованность и резуль-тативность;

- авторитетность решений  и действий управленческих структур  и работников; - правдивость и  целесообразность управленческой  информации, выдаваемой управленческими  структурами и работниками.

Таким образом, можно  сделать печальный, но весьма честный  и адекватный ситуации вывод - государственное управление в совре-менной России является образцом невысокой эффективности. В связи с этим уместно напомнить оценку, которая была дана положе-нию в России в заключении Конституционного судя РФ "О состо-янии конституционной законности в Российской Федерации", напра-вленном 5 марта 1993 г. Верховному Совету РФ: "Россия пережи-вает один из самых сложных периодов своей истории. Экономика в упадке. Не обеспечены экономические и социальные права граждан, не ослабевают межнациональные конфликты. Растет преступность. Набирают силу радикальные движения, преследующие антикон-ституционные цели. Государственный аппарат поражен коррупцией. Правовой нигилизм приобрел широкое распространение даже среди высших должностных лиц Российской Федерации и ее субъектов. Недовольство людей бездействием властей, конфронтацией между ними грозит вылиться в социальный взрыв. Под угрозой консти-туционный строй Российского государства". (28) Поиск и реализация важнейших путей повышения эффективности государственного управления - необходимая объективная предпосылка недопущения кризиса власти и управления и его преодоления, жизненно важных не только для дальнейшего развития, но и даже сохранения Российской государственности.

В этой связи представляется необходимым выявить те черты, которые наиболее сильно влияют на невысокую эффективность государственного управления и, которые могут усугубить то кризисное положение, сложившееся в России.

1. В сентябре 1997 г. , выступая  на первом заседании осенней  сессии Совета Федерации, Президент РФ Б. Н. Ельцин сделал весьма важное заявление о необходимости "нового экономического порядка", в соответствии с которым механизм рынка и госу-дарственное регулирование работали бы слаженно. К сожалению, однако, 6 лет понадобилось для того, чтобы убедиться в не-эффективности разрушительных мер и сделать очевидно вытека-ющий из истории нашей страны и развитых капиталистических стран вывод: ".... надо повышать роль государства в экономике.... От политики невмешательства решительно переходим к политике упреждающего регулирования экономических процессов, контроля за жизненно важными отраслями и эффективностью расходования бюджетных средств. Это.... возвращение государства к продуманной экономической стратегии. Теперь именно оно начинает определять основные направления экономической деятельности". (29) Хотя декларируемые намерения в 1997году не привели к реальным действиям, тем не менее время показало правоту данного суждения и необходимость действий в данном направлении, но увы, в нашей действительности понимание, как правило приходит после.

2. Часто продолжающаяся  конфронтация представительной  и исполнительной властей на  всех уровнях. Нередко разногласия  между исполнительными и законодательными  органами приходится решать в  Конституционном суде РФ и в местных органах судебной власти. Здесь следует отметить многочисленное использование пра-ва вето президентом, что свидетельствует о разном понимании пути эффективного развития государственного управления, а, следовате-льно, и развития государства в целом.

3. Все чаще всплывает  вопрос о взаимоотношениях центра  и субьектов федерации, их пересмотра. Принятие Конституции РФ 1993 г.  и подписание договоров между  РФ и субъектами Федерации  во многом ослабили внутриполитическую  напряженность в сфере федерализма. Однако подписание их шло без согласия других субъ-ектов Федерации, без учета их интересов, при недостаточной разра-ботанности принципов разграничения полномочий и предметов ве

дения. В России предстоит  еще немало сделать, чтобы создать  такое федеративное устройство, которое обеспечит действительную проч-ность и незыблемость единства и территориальной целостности страны, эффективность деятельности федеральных и региональных органов власти и управления.

4. Это извечные проблемы  России, которые так емко и весьма четко отметил президент РФ Б. Н Ельцин в своем выступлении в Фе-деральном собрании. " Преступность сегодня нагло вползает в по-литику и диктует там свои законы. Сомнительные личности рвутся к власти. Им в этом помогают нечистые на руку чиновники". (29) Проблема коррумпированности чиновников - это общемировая проблема, особо затронувшая Россию и приобретшая в России гипертрофированные размеры.

5. Данная проблема  опять таки была обозначена, а,  точнее, ее насущность была воспроизведенна  еще в 1995году высшим должно-стным лицом РФ в своем послании к Федеральному собранию:

" Власть в России  будет эффективна только тогда,  когда она станет открытой, понятной  и предсказуемой, когда она  научится отзываться на боли  людей, когда современные технология, культура и демократические традиции власти не оставят брешей для бездарности и недобросовестности. И, наконец, когда сумеем мобилизовать гигантский потенциал российских людей и природных богатств, потенциал завоеванной нами свободы".А уже спустя два года президент констатирует усугубляющееся положение: " Главная причина неэффективности власти несоответствие между новой конституционной организацией государства, новыми задачами, которые должна решать власть, и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления".

Обозначив данные проблемы, хотелось бы определить выходы, которые  делают возможным прорыв в разрешении проблемы повышения эффективности  государственного управления. Решение  данных задач позволит сдвинуть громадный  ком проблем:

- пересмотреть принципы  финансирования государственного  аппарата. Не увеличивая нынешние  бюджетные расходы, обеспечить  рост эффективности труда управленцев  и на этой основе ограничить  рост численности государственного  аппарата. - выработать единые для  федерального и регионального уровней принципы должностного роста государственных служащих, в том числе механизмы эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе государственной службы

- создать нормативную  основу и современную инфраструктуру функционирования государственной власти и управления, местного управления и самоуправления, подготовки, повышения квалифи-кации и оценки труда государственных и муниципальных служа-щих.

- установить четкие  основания, а также процедуры  привлечения к дисциплинарной и материальной ответственности государственных служащих; ввести институт дисциплинарного разбирательства.