Структура налоговых органов и проблема их модернизации

align="justify">     В целом ГНС РФ вошла в систему  централизованных органов государственного управления России, с подчинением  Президенту и Правительству РФ. Внутренняя структура территориальных налоговых  органов не была, по началу, жестко закреплена и в значительной степени устанавливалась  и изменялась их руководством, что  вносило определенный элемент стихийности.

     Указанное, часто достаточно вольное, изменение  структур налоговых органов привело  к их чрезвычайному, не всегда обоснованному  многообразию. Проведенный анализ организационных  структур территориальных налоговых  органов показал, что к 1994 – 1995 гг. на районном уровне имелось более 15 вариантов различных организационных  структур, в которых реализованы  различные виды специализации (по видам  налогов, по видам налоговых функций, по группам налогоплательщиков и  другие) При этом большинство (более 60 %) этих структур построено на сочетании  различных специализаций. Разнообразие систем организации налоговых органов, безусловно, являлось отрицательным  фактором, снижающим уровень управляемости  системой налоговых органов.

     Таким образом, в результате объективных  тенденций в 1993- 1995 гг. в системе  ГНС РФ не существовало типовой структуры  территориальных (местных) налоговых  органов и не был обеспечен  централизованный контроль за их развитием.

     Приказом  Правительства РФ по Госналогслужбе России от 29 сентября 1995 года произведена  реорганизация центрального аппарата и образовано 26 управлений. Основной проблемой, стоявшей перед налоговыми органами, являлась задолженность предприятий по платежам в бюджетную систему. Она составила 55 трлн. руб., или 15,8 % ко всему объему налоговых поступлений. В СМИ стали публиковаться списки предприятий, являвшихся крупнейшими должниками. В большинстве налоговых инспекций были образованы специальные подразделения, занимавшиеся проблемой снижения задолженности.

     К концу 1995 года сформировалась острая потребность  в глубокой модернизации ГНС, необходимость  которой была обусловлена следующими объективными факторами:

     1) непрерывное усложнение налоговой  системы и увеличение численности  сотрудников налоговых органов  (на начало 1997 года численность  работников налоговых органов  приблизилась к 160 тыс.человек);

     2) возрастание объемов нагрузки  на инспекторский состав налоговых  органов;

     3) ограничение объемов финансирования налоговых органов. В 1996 году налоговые органы мобилизовали в бюджет страны 474,8 трлн. руб., или 21 % от общего валового внутреннего продукта, что соответствовало уровню 1995 года. Но назначения по поступлениям в федеральный бюджет исполнены лишь на 85,6 %. В связи с невыполнением заданий по поступлению налогов Указом Президента РФ от 11 октября 1996 года «О Временной чрезвычайной комиссии при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины» образована чрезвычайная комиссия во главе с Председателем Правительства РФ. Аналогичные комиссии были созданы на местах. Они заслушивали отчеты руководителей и привлекали их к ответственности за несвоевременную и неполную уплату налогов, таможенных и других платежей.

     Центральный аппарат Госналогслужбы России впервые  стал проводить ежемесячный мониторинг динамики недоимки по 500 крупнейшим предприятиям, на которые приходилось 65 % всей суммы  задолженности, а территориальные  органы - по более чем 5 тысячам предприятий всех отраслей экономики. Важной задачей модернизации являлось повышение эффективности контрольных мероприятий, проводимых налоговыми органами в ходе выездной и камеральной проверок. Было установлено, что сдерживающим фактором здесь является малый процент работников, занимающихся этой работой. Так, в рассматриваемый период в большинстве регионов РФ контрольной деятельностью занималось менее трети от штатной численности сотрудников, причем по ряду инспекций (с численностью до 20–30 человек) их доля 15–20%.

     В 1995 году по решению ГНС РФ (в то время – главного органа управления налоговыми органами страны) разработан проект концепции модернизации налоговой  службы, определивший содержание и  основные идеи модернизации.

     Основными целями модернизации были установлены  следующие:

     1) повышение эффективности работы  налоговых органов РФ в соответствии  с действовавшим законодательством  при условии ограничения финансовых  ресурсов и численности; 

     2) усиление контроля за соблюдением  действующего налогового законодательства  и дисциплиной, осуществление  модернизации механизма исчисления  и взимания налогов; 

     3) формирование интегрированной информационной  базы в территориальных налоговых  органах и информационное обеспечение  функционального развития налоговых  органов России;

     4) повышение уровня технической  оснащенности территориальных налоговых  органов.

     1.2 Формирование и  развитие налоговой  службы в Российской  Федерации

     ГНС РФ просуществовала почти шесть  лет, после чего приобрела статус Министерства России по налогам и  сборам (МНС РФ) в соответствии с  Указом президента РФ от 23.12.1998г. № 1635 «О Министерстве Российской Федерации  по налогам и сборам».

     Данная  правовая мера была осуществлена в  целях совершенствования структуры  федеральных органов исполнительной власти, деятельность которых направлена на реализацию налоговой политики, а также для усиления государственного контроля за своевременным поступлением в бюджеты всех уровней и государственные  внебюджетные фонды налогов и  других обязательных платежей. При  этом на министра РФ по налогам и  сборам была возложена выработка  и осуществление налоговой политики.

     В Положении о МНС РФ, утвержденном постановлением Правительства РФ от 16.10.2000г. № 783 МНС РФ является федеральным  органом исполнительной власти, осуществляющим контроль за соблюдением налогового законодательства, полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов налогоплательщиками, участвующим в выработке налоговой политики и осуществлением ее с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды в полном объеме налогов и других обязательных платежей, обеспечивающим межотраслевую координацию, государственный контроль и регулирование в области производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции, а также осуществляющем валютный контроль.

     Итак, МНС РФ стало приемником ГНС РФ в отношении задач, функций, прав, обязанностей и иных вопросов деятельности ГНС РФ. Поэтому МНС РФ стало  представлять территориальные налоговые  органы РФ на федеральном уровне, руководить и координировать их деятельность.

     С 1 января 1999г. — даты введения в действие части первой Налогового кодекса  — налоговые органы получили значительно  больше прав (ст. 31 НК РФ), чем имели  до этого. Одновременно возросла и ответственность, связанная с объективным и  справедливым отношением к каждому  налогоплательщику.

     Статья 1 Закона «О налоговых органах РФ»  на законодательном уровне определила, что налоговые органы – максимально  централизованная система налогового администрирования. Вполне закономерно, что организационное развитие положений  этой нормы могло быть осуществлено на основе конституционных положений, предусматривающих государственно-территориальное  устройство России. Поэтому к 2001 году, когда Правительством РФ было принято  решение о необходимости дальнейшего  развития налоговых органов, уже  существовала единая централизованная система этих государственных учреждений, адекватных соответствующим административно-территориальным  единицам РФ. В эту систему входили  налоговые инспекции районов, городов  без районного деления (ИМНС), региональные налоговые органы (УМНС) и центральный  налоговый аппарат (МНС РФ). Начиная  со второй половины 90-х годов ХХ века в эту систему были привнесены коррективы за счет создания специализированных межрайонных и межрегиональных  налоговых инспекций, соответственно, по крупнейшим и проблемным налогоплательщикам федеральная целевая программа  «Развитие налоговых органов  на 2002 – 2004 годы», обобщая сложившийся  опыт налогового администрирования, установила целесообразность укрупнения территориальных  налоговых органов, избирая в  качестве основного организационного звена этих органов межрайонные налоговые инспекции.

     Приказом  МНС РФ от 12 ноября 1999г. была создана  первая Межрегиональная инспекция  МНС России – по контролю за налогообложением малого бизнеса и сферы услуг. К тому же, согласно постановлению  Правительства РФ МНС России разрешено  было иметь в составе центрального аппарата наряду с другими подразделениями 15 департаментов по основным направлениям деятельности.

     Таким образом, должна была реорганизоваться сеть налоговых инспекций общего профиля, на которых возлагалась  обязанность осуществлять налоговое  администрирование в отношении  плательщиков – физических лиц, не относящихся по своим параметрам к категории крупнейших. Одновременно федеральная целевая программа  продемонстрировала направленность организационной  политики МНС РФ и на создание в  пределах территории регионов, имеющих  значительные поступления в федеральный  бюджет, межрайонных налоговых инспекций  по работе с крупнейшими налогоплательщиками. Подобного рода преобразования были начаты еще в 2000 году, когда приказом МНС РФ от 28.01.2000 № 3-10-27 было утверждено Временное положение об инспекции  МНС РФ межрайонного уровня по работе с крупнейшими налогоплательщиками  и о создании этих инспекций. В  результате подобной модернизации в  пределах региона должна была функционировать  сеть межрайонных налоговых инспекций  общего профиля и специализированная межрайонная налоговая инспекция, призванная обеспечивать налоговый  контроль и разрешать иные вопросы  налогового администрирования в  отношении налогоплательщиков –  юридических лиц, которые были включены в список соответствующей категории  налогоплательщиков, утвержденный МНС  РФ. Были также проведены мероприятия по сокращению количества инспекций Федеральной налоговой службы за счет их укрупнения и создания межрайонных инспекций. Причем меры по сокращению количества налоговых инспекций и численности управленческого и обслуживающего персонала были направлены на увеличение доли сотрудников, занимающихся контрольными функциями и обслуживанием налогоплательщиков.

     Федеральная целевая программа не подтвердила  необходимость осуществления организационной  политики центрального аппарата налоговой  службы в части создания в пределах регионов межрайонных налоговых  инспекций по оперативному контролю проблемных налогоплательщиков. Создание подобного рода инспекций, вероятно, было призвано выявить те издержки, которые возникли вследствие обособления  подразделений, расследований налоговой  службы и преобразования их в налоговую  полицию. Эта проблема остается незавершенной  и в настоящее время, т.к. усложнение задач контрольно-проверочной деятельности и потребность эффективного противодействия крупномасштабным схемам уклонения от налогообложения неизбежно требуют создания, по минимуму, специализированных подразделений налоговых инспекций, а по максимуму, специализированных налоговых органов.

     Модернизация  системы налоговых органов была связана и с тем, что ее элементами были признаны и специализированные налоговые инспекции, предназначенные  для осуществления налогового администрирования  в отношении крупнейших налогоплательщиков, принадлежащих к определенным отраслям экономики (газ, нефть, алкоголь и табак, металлургия, транспорт, энергетика и  связь). Подобный подход должен был  гарантировать освоение должностными лицами этих налоговых инспекций  вопросов технологии указанных отраслей и выработки на этой основе эффективных  методик налогового администрирования.

     Также в систему налоговых органов  вошли и межрегиональные ИМНС по федеральным округам, созданные  в русле политики укрепления вертикали  власти для осуществления взаимодействия МНС РФ с полномочным представителем Президента РФ в федеральном округе. Данная межрегиональная ИМНС должна была разрешать задачи, связанные  с организацией и проведением  проверок территориальных налоговых  органов в соответствующем федеральном  округе, и участвовать в проверках  этих органов, проводимых МНС РФ. Она  получила возможность проводить  выездные налоговые проверки, назначаемые  министерством, а также участвовать  по поручению МНС РФ в выездных проверках, назначаемых налоговыми органами, входящими в соответствующий  федеральный округ, либо МНС РФ.

     Таким образом, модернизация налоговых органов  вела к оптимизации налогового администрирования  в отношении крупнейших налогоплательщиков; к совершенствованию территориальных  органов низового уровня за счет их укрупнения, что позволило внедрить единый подход к распределению численности территориальных налоговых органов по субъектам РФ с учетом налогового потенциала региона, оперативного управления количественным составом налоговых органов и перераспределения его в зависимости от приоритетности проводимой работы. При этом исключительно важной новацией данного этапа становления налоговых органов РФ стало создание многоуровневой системы, включающей в себя межрегиональные и межрайонные инспекции по оперативному налоговому контролю над деятельностью крупнейших налогоплательщиков.

     2. Характеристика современной системы налоговых органов России

     2.1. Структура налоговых  органов РФ

     Современная система налоговых органов в  России построена в соответствии с административным и национально-территориальным  делением, принятом в РФ, и состоит  из трех звеньев. Основным элементом  этой системы являются налоговые  инспекции по районам, районам в  городах, городам без районного  деления. Второе звено включает в  себя Управления ФНС по республикам  в составе России, краям, областям, округам, городам Москве и Санкт-Петербургу. Возглавляет систему налоговых  органов Федеральная налоговая служба – ФНС России.