Государственная политика в области обеспечения безопасности туризма

    Согласно  статье 8 Федерального закона от 28 декабря 2010 года № 390 –ФЗ «О безопасности» (далее – Закон о безопасности)    Президент России принимает  меры по защите граждан от преступных  и иных противоправных действий, по противодействию терроризму  и экстремизму, а защита прав и законных интересов российских граждан за рубежом является одной из целей международного сотрудничества Российской Федерации в области обеспечения безопасности (часть 2 статьи 7 Закона о безопасности).

    Законодательство Российская Федерация о туристской деятельности относит  вопросы безопасности туризма к  принципам государственного регулирования туристской деятельности, а также  ключевым функциям органов исполнительной власти   (статьи 3,4, 14 и 16 Федерального закона 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон о туристской деятельности).

    Содержание  деятельности  государства  в этой сфере заключается в поддержании правовых и институциональных механизмов, а также ресурсных возможностей на уровне, отвечающем  интересам обеспечения безопасности  в сфере туризма,  адекватном угрозам безопасности.  
Высшими органами власти России, органами власти субъектов Российской Федерации,  а также местными властями   на систематической основе реализуются   организационные,  политико-правовые оперативные и долгосрочные меры в области обеспечения безопасности российских туристов, в том числе для защиты их финансовых интересов⁶.

    Так, эффективно функционирует  система информирования туристов об угрозе безопасности в стране (месте) временного пребывания.  Появился  механизм финансового обеспечения ответственности туроператоров (в форме страхования гражданской ответственности туроператоров и банковской гарантии  надлежащего исполнения их обязательств перед туристами), прозрачная и доступная для туристов система учета профессионалов туризма -  единый федеральный реестр туроператоров⁷.

    Правоприменительная практика в сфере туризма  показала, что  законодательные новеллы последних лет (речь идет об изменениях,  внесенных в  Закон о туристской деятельности позднее 2007 года)  в целом положительно повлияли на ситуацию на  туристском рынке. За истекший период времени  для компаний, занимающихся международным (выездным)  туризмом, законодательно установленный минимальный  размер финансового обеспечения  последовательно  увеличивался  с  5-10 миллионов рублей (2008 год)  до 30-60-100 миллионов рублей (2009 год). В результате значительно  уменьшилось число недобросовестных туроператоров, которые «собирали деньги» с туристов и исчезали,  а выплаты страховых компаний по заявлениям туристов составили около 93 524 220 млн. рублей.

    Появляется  все больше  туристских компаний, работающих  по «закону» в «белую»,  а также добровольно  выполняющие взятые на себя социальные обязательства. Постепенно повышается прозрачность и инвестиционная привлекательность индустрии туризма, идет процесс укрупнения туристического бизнеса,  создания правил и стандартов саморегулируемых организаций.

    Потребители становятся все более просвещенными в правовом отношении,  умеющими применять Закон на практике. Отмечается  существенный рост  случаев  урегулирования имущественных споров между туристскими организациями и потребителями в досудебном порядке. 

    Вопросы безопасности российских туристов за рубежом  постоянно находятся в центре внимания переговорного процесса  высшего руководства страны   с иностранными партнерами, в том числе  при заключении   международных договоров. Повысилась  согласованность в деятельности органов власти  при оказании финансовой  помощи гражданам, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию, а также при эвакуации российских туристов  из  опасных регионов мира⁸.

    Реализация  «права туриста на личную безопасность» выражается в действиях государства  по разработке и применению комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждение и устранение угроз личной безопасности туристов,  локализации и нейтрализации последствий их проявления. В частности, к таким действиям относятся меры  предупреждения, пресечения неправомерных посягательств на жизнь, здоровье, физическую свободу и имущество туриста, меры наказания правонарушителей, защиты  туристов от иных  социальных, а также природных и техногенных опасностей, меры по  возмещению туристам ущерба, причинного преступлением, правонарушением или проступком,  ликвидация иных последствий проявления  угроз безопасности. 

    И только в случаях необходимой  обороны турист сам осуществляет активные, юридически значимые действия по защите своей жизни, здоровья,  физической свободы и имущества (самозащита права). 

    Стандарт  безопасности туристов под мерами личной безопасности туристов понимает комплекс мер организационно-технического, дипломатического, финансового,  правоохранительного и иного характера,  направленных на снижение рисков до приемлемого уровня, путем четкого разграничения и выполнения обязанностей всеми участниками процесса оказания туристских услуг, и соблюдением туристами требований личной  безопасности.

    Перечень  мер по обеспечению безопасности туристов подробно определяется в Стандарте безопасности туристов и включает в себя:

• информирование туристов об угрозе безопасности в стране (месте) временного пребывания;
• выполнение требований безопасности жизни, здоровья и имущества туристов, содержащихся в договорах о реализации туристского продукта, а также между юридическими лицами и частными предпринимателями, оказывающими туристские услуги;
• страхование жизни и здоровья туристов (экскурсантов)  от несчастных случаев, включая прохождение ими маршрутов, представляющих повышенную опасность, страхование имущества и страхование от невыезда;
• обеспечение профилактики заболеваний, в том числе проведение профилактических медицинских прививок;
• оказание помощи туристам при возникновении чрезвычайных ситуаций и несчастных случаев (неотложная медицинская и правовая помощь, предоставление    средств    связи);
• обеспечение материально-технического состояния объектов туристской индустрии  и оказание услуг гарантирующих безопасность туристов (экскурсантов);
• обеспечение сохранности имущества туристов в стране  (месте) временного пребывания (в средствах размещения, во время перевозок туристов и т.д.);
• обеспечение сопровождения туристских групп (караванов) специальными службами;
• защита персональных данных туристов, охрана их чести и достоинства в стране (месте) временного пребывания;
• обеспечение квалификационной и профессиональной подготовки работников туристской  индустрии;
• сертификация (аттестация) оборудования объектов туристской индустрии и туристского снаряжения на соответствие заявленным требованиям;
• техническое регулирование, обеспечения безопасности процессов производства и эксплуатации объектов туристской инфраструктуры (аттракционов и иных средств развлечения, канатных дорог, аэропортов, ж/д вокзалов и др.);
• применение специальных средств индивидуальной защиты туристов (экскурсантов) и системы оповещения в случае возникновения угрозы безопасности;
• оказание помощи   пострадавшим туристам (лечение, доставка потерпевших в медицинские учреждения и др.).

    Обеспечение личной безопасности туристов осуществляется туристами самостоятельно и (или)  субъектами  личной безопасности, а также лицами,   участвующими в обеспечении личной безопасности туристов.    К числу субъектов личной безопасности можно отнести Минспорттуризм России,  Федеральное агентство по туризму, МЧС России, МИД России, МВД России, Федеральную службу защиты прав потребителей и обеспечения благополучия человека, а также иные органы государственной власти и местного самоуправления,  в  сферу полномочий (функций) которых входит оказание помощи туристам (далее также - субъекты обеспечения личной безопасности туристов).

    Субъектами, участвующими в обеспечении личной безопасности туристов,  являются:

    а)  владельцы гостиниц, а также других средств размещения;

    б) владельцы средств транспорта (авиационные  предприятия, эксплуатанты воздушных  судов, судовладельцы, эксплуатанты космической  техники  и др.);

    в)  владельцы предприятий общественного питания;

    г) владельцы средств развлечения (организаторы тотализаторов, организаторы игорных заведений  и другие лица, осуществляющие деятельность в сфере игорного бизнеса);

    д) владельцы объектов делового, познавательного, оздоровительного, спортивного и  иного назначения (владельцы объектов культурного наследия, лица, осуществляющие культурную деятельность, культурные центры за рубежом, санаторно-курортные организации, физкультурно-спортивные объединения и организации, спортивные клубы);

    е) лица, осуществляющие туроператорскую и турагентскую деятельность;

    ж) лица, предоставляющие экскурсионные  услуги, гиды, гиды-переводчики и  иные творческие работники;

    з) операторы туристских информационных систем;

    е) страховщики, страховые брокеры, страховые  агенты, страховые актуарии.

    Несмотря  на то, что круг субъектов личной безопасности туристов широк,  тем не менее,   основное бремя  принятия решения о совершении  туристической поездки или   отказе от нее  в конечном итоге лежит не  органах власти или на организаторах путешествий, а на самом туристе. Поэтому знание общих основ безопасности жизнедеятельности, четкое следование инструкциям (рекомендациям) по соблюдению  мер  личной безопасности,   здравый смысл, разумное и осмотрительное поведение в незнакомой среде  позволяют  туристу значительно снизить риск причинения вреда  его жизни и здоровью, а также сохранить в целости свое  имущество. Турист также несет ответственность за обеспечения личной безопасности сопровождающих его несовершеннолетних граждан.

    При применении субъектами личной безопасности, а также самим туристом соответствующих  мер безопасности  должны учитываться факторы и условия (или их совокупность), которые оказывают значительное влияние на эффективность таких мер. К этим факторам и условиям относятся:

• особенности цели и вида  путешествия  (деловой туризм, экстремальный туризм, лечебно-оздоровительный туризм и др.);
• уровень качества и безопасности оказываемых туристу услуг, в том числе особенности организации путешествий с использованием различных видов транспорта;
• продолжительность путешествия (необходимость акклиматизации, адаптации организма туриста к новым условиям, психологическая совместимость участников туристской группы и т.д.);
• природная среда и  географический ландшафт страны (места) временного пребывания (городская, сельская, морская, горная, пустынная местность и т.д.);
• санитарно-эпидемиологическая обстановка   и гидрометеорологические особенности  страны (места) временного  пребывания (экваториальный, тропический, умеренный, и полярный тип, континентальный, морской, высокогорный, солярный климат,  качество воды и пищи,  наличие  специфических животных и насекомых и др.);
• социально-культурная, религиозная и этнографическая  среда (язык, культурные, этические традиции и обычаи местного населения);
• состояние  законности и правопорядка в  стране (месте) временного пребывания, уровень  «туристского сознания» местного населения;
• уровень культуры личной безопасности и правовой культуры туристов.

     1.2.Направления совершенствования законодательства в области обеспечения личной безопасности туристов 

     В Российской Федерации  проблемы  эффективности защиты прав и законных интересов российских туристов, а также правового  обеспечения их  личной безопасности особенно остро встали после 15 ноября 2010 года, когда оказался неплатежеспособным один из крупнейших российских туроператоров («Капитал-тур»). В результате пострадало более 8000 туристов, оплативших свои поездки  в период до февраля 2011 года, 2718 из них  находились за рубежом  и  для оказания им  неотложной оперативной помощи потребовалось  привлечение значительных  сил и средств не только федеральных органов исполнительной власти в сфере туризма  и консульских учреждений  Российской Федерации за рубежом,  а также профессионального туристского, страхового и транспортного  сообщества. На февраль 2011 года общая задолженность «Капитал тур»  перед туристами составляет более 326 млн. рублей, в страховую компанию поступили обращения граждан на сумму около 150 млн. рублей.