Административная юстиция

Основаниями для  оспаривания нормативного акта в  суд являются:  

1) несоответствие  закону;  

2) нарушение этим  актом прав и законных интересов  граждан;  

3) принятие акта  с нарушением компетенции и  установленного порядка;  

4) несоответствие  акта закону по существу.  

Требование о признании  нормативного акта недействительным может  сочетаться с другими мерами защиты, например с требованием о возмещении убытков, либо оно может носить самостоятельный  характер, если интерес субъекта права  сводится лишь к самой констатации недействительности акта, препятствующего реализации права. С заявлением о признании нормативного акта недействительным в суд могут обратиться юридические лица, государственные органы и органы местного самоуправления, прокурор. В судебной практике сложилось правило, что сроков для оспаривания нормативных актов не существует, поскольку отношения, возникающие в связи с изданием нормативного акта являются длящимися. 

При рассмотрении споров о законности нормативных актов  суд вызывает в судебное заседание заявителя (гражданина, представителя организации, прокурора), а также должностное лицо или руководителя органа, издавших оспариваемый акт, либо их представителя. Дело, возбужденное по заявлению прокурора в интересах конкретного лица, рассматривается судом с обязательным участием этого лица. Неявка участников процесса в судебное заседание без уважительных причин не является препятствием для рассмотрения дела, но суд может признать явку этих лиц обязательной. Спор рассматривается в 10-дневный срок судом в коллегиальном составе либо судьей единолично с согласия лиц, участвующих в деле. 

Суду нет необходимости  обязывать орган или должностное  лицо отменить признанный недействительными  нормативный акт, поскольку признание  такого акта недействительным по мотивам противоречия Конституции РФ и федеральным законам означает, что он не порождает правовых последствий со дня издания, о чем указывается в резолютивной части решения. В результате нормативный акт теряет юридическую силу и исключается из правового регулирования. 

Признание нормативного акта недействительным относится к  таким способам защиты прав и законных интересов, применение которых позволяет  предупредить или пресечь нарушение  субъективных прав и восстановить уже  нарушенные в конкретном случае права и законные интересы. Этот способ защиты права необходимо отличать от неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления при рассмотрении любого конкретного дела. Неприменение правового акта судом относится к таким способам, цель которых подтвердить (удостоверить) защищаемое право либо прекратить (изменить) обязанность. Суд во всех случаях не должен применять незаконные акты любых государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и такие, признание которых недействительными не относится к его подсудности. Так, акты министерств и ведомств не могут быть признаны недействующими районным судом, однако последний не вправе применять эти акты, если они противоречат закону. 

Административная  юрисдикция арбитражных судов 

Арбитражные суды являются специализированными экономическими судами, и их подведомственность определена как подведомственность судов специализированных. Арбитражное рассмотрение дел, по существу, является правосудием хозяйственного суда, действующего в сфере экономики. Правосудие этого суда направлено на разрешение двух основных видов дел: гражданских и административных (возникающих из административных правоотношений). Отсюда необходимо говорить о двух видах юрисдикции этого хозяйственного суда: гражданской и административной; и соответственно о двух формах судопроизводства: по гражданским и административным делам. Конституционный Суд РФ выделил в ряде своих постановлений административное судопроизводство как одну из форм осуществления судебной власти арбитражным судом10. 

Арбитражно-процессуальный кодекс (АПК) РФ 1995г. относит к подведомственности арбитражных судов следующие  виды административно-экономических  споров или (по терминологии, принятой данным кодексом) экономических споров, вытекающих из административно-правовых отношений:  

о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных  актов государственных и иных органов, не соответствующих законам  и иным нормативным правовым актам  и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан;  

о признании не подлежащим исполнению исполнительного или  иного документа, по которому взыскание  производится в бесспорном (безакцептном) порядке;  

об обжаловании  отказа в государственной регистрации  либо уклонения от регистрации в  установленный срок организации или гражданина и в других случаях, когда такая регистрация предусмотрена законом;  

о взыскании с  организаций и граждан штрафов  государственными и иными органами, осуществляющими контрольные функции, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный (безакцептный) порядок их взыскания;  

о возврате из бюджета  денежных средств, списанных органами, осуществляющими контрольные функции, в бесспорном (безакцептном) порядке  с нарушением требований закона или  иного нормативного правового акта.  

Параметры административной юрисдикции арбитражного суда определяются не только подведомственностью административных дел, но и их подсудностью. Для рассмотрения административных дел в Высшем Арбитражном  Суде (ВАС) РФ в соответствии со ст.11 ФКЗ "Об арбитражных судах Российской Федерации" и гл. 1-2 раздела II "Регламента Арбитражных судов Российской Федерации" создаются специализированные органы - судебная коллегия по рассмотрению споров, возникающих из административно-правовых отношений, а также судебные составы по административным делам численностью не менее 5 судей, формируемые из членов данной коллегии. Судебная коллегия по административным делам ВАС РФ рассматривает в первой инстанции административные споры, которые ст.24 АПК отнесены к компетенции ВАС РФ. Это - споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы, Правительства РФ, несоответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. 

Критерием разграничения  компетенции ВАС РФ и компетенции  арбитражных судов является родовая  подсудность дел, позволяющая методом  исключения установить подсудность  административных дел арбитражным  судам субъектов РФ. Эти суды рассматривают  в первой инстанции практически все дела, возникающие из административно-правовых отношений, за исключением тех, которые отнесены к ведению ВАС РФ. При этом ВАС РФ не может принять к своему производству и разрешить дело, подсудное арбитражному суду субъекта федерации. Арбитражные суды субъектов федерации являются основным звеном системы арбитражных судов, и в их структуре также образуются судебные коллегии и судебные составы по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Третье звено в системе арбитражных судов - федеральные арбитражные суды округов, которые не вправе рассматривать по первой инстанции никакие дела. Их назначение - проверка в кассационной инстанции законности решений арбитражных судов субъектов РФ, принятых ими в первой и апелляционной инстанциях, а также рассмотрение дел по вновь открывшимся обстоятельствам. В их структуре также действуют судебные коллегии по административным делам, а в рамках данной коллегии могут быть образованы соответствующие судебные составы. 

Для исков к государственным  органам и органам местного самоуправления, вытекающих из административно-правовых споров, установлена исключительная подсудность (ч.3 ст.29 АПК). Они предъявляются не по месту нахождения соответствующего органа, а в арбитражный суд этого субъекта федерации. В аналогичном порядке предъявляются административные иски о признании недействительными актов иных органов, расположенных на территории другого субъекта РФ. Такой иск подлежит рассмотрению в арбитражном суде субъекта федерации, к которому относится данный орган, а не по месту его фактического нахождения. 

Участники административного  судопроизводства в арбитражном  суде - это те субъекты, которые непосредственно  заинтересованы в исходе административного  дела. Они выступают в процессе от своего имени и способны влиять на его ход благодаря предоставленному им комплексу процессуальных прав. 

В состав участников административного судопроизводства в арбитражном суде входят:  

суд (судьи), непосредственно  разрешающий конкретное административное дело;  

лица, участвующие в деле (стороны, третьи лица - ст.32 АПК), защищающие свои либо чужие права и законные интересы и имеющие юридическую заинтересованность в исходе дела;  

представители, которые  обеспечивают лицам, участвующим в  деле, возможность их участия и  представляют их интересы;  

иные участники  процесса, содействующие осуществлению  правосудия (свидетели, эксперты, переводчики  и т.д.).  

В любом административно-правовом споре, рассматриваемом арбитражными судами, имеются как минимум две  стороны, одна из которых обязательно представлена государственным и иным органом. Эти органы могут выступать в двух качествах: либо в качестве истца, либо в качестве ответчика. В качестве истца они участвуют процессе путем предъявления иска в защиту государственных и общественных интересов (ст.42 АПК), т.е. выступают от своего имени в защиту прав других лиц. 

Право на обращение  в арбитражный суд с исковым  заявлением в защиту интересов государства  и общества государственные и  иные органы имеют только в случаях, предусмотренных законом. Так, антимонопольные органы имеют право обращаться в суд с исками по делам, связанным с нарушением антимонопольного законодательства, с признанием недействительными актов органов управления (ст.12 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"). С исковым заявлением могут обращаться также налоговые органы (ст.104 Налогового кодекса), таможенные органы (ст.367 Таможенного кодекса) и др. Основанием вступления государственных и иных органов в судебный процесс является их заинтересованность в исходе дела, вытекающая из возложенных в силу компетенции обязанностей и властных полномочий. 

Государственные органы, защищая публичные интересы, участвуют  в деле в качестве стороны в  силу императивности их компетенции. Иными  словами, государственный орган не может не осуществлять возложенные на него юридическими нормами права и обязанности, поскольку они даны ему не для обслуживания собственных интересов, а для деятельности во благо общества. Так, налоговый орган, выявив налоговое правонарушение, не может не привлечь нарушителя к ответственности, т.е. обязан реализовать свои властные полномочия. Однако орган не может взыскать с него налоговую санкцию самостоятельно (денежный штраф), ибо закон обязывает сначала предложить налогоплательщику добровольно уплатить соответствующую сумму налоговой санкции с указанием срока и порядка ее уплаты. Если нарушитель отказывается в добровольном порядке уплатить штраф, то налоговый орган в силу своей компетенции обязан обратиться с иском в суд. В свою очередь, налогоплательщик вправе (ст. ст. 137 и 138 Налогового кодекса) оспорить в суде решение о привлечении к налоговой ответственности и требование об уплате налоговой санкции, положенных в основу предъявленного к нему иска. Отсутствие такого искового заявления со стороны нарушителя не дает налоговому органу права произвести взыскание штрафа в бесспорном порядке11. 

Таким образом, предъявляя иски в арбитражный суд, государственные  органы не только обязаны реализовать  возложенные на них полномочия, но и должны действовать в пределах своей компетенции. 

В административном судопроизводстве государственный  орган может выступать в роли ответчика по спорам, предусмотренным  п. 8, 10, 11, 13 ч.2 ст.22 АПК. На практике иски организаций, граждан-предпринимателей к государственным органам сводятся чаще всего к требованию признать недействительными те или иные индивидуально-правовые акты этих органов. В основании таких исков лежат доказательства нарушения данными органами законов или иных нормативных актов посредством совершения неправомерных действий или принятия неправомерных индивидуально-правовых актов. 

Государственные органы могут выступать в качестве ответчиков при предъявлении иска не только организациями  и гражданами-предпринимателями, но и другими государственными органами. В этом случае сторонами в судебном процессе выступают два государственных органа. Так, арбитражные суды рассматривают иски, предъявляемые комитетами по управлению имуществом субъектов РФ к Госкомимуществу России. Эти споры чаще всего связаны с определением законности и обоснованности распорядительного акта органа по управлению имуществом. Государственные и иные органы могут выступать в качестве истцов и ответчиков как обычные субъекты гражданского оборота, например, по искам, связанным с использованием коммунальных услуг, причинением вреда имуществу и т.д. В таких случаях государственный орган занимает положение обычной стороны, и дело в арбитражном суде рассматривается в порядке гражданского судопроизводства. 

Процессуальные особенности разрешения административных споров в арбитражных судах 

В отличие от административного  судопроизводства в общих судах, дела, возникающие из административно-правовых отношений, разбираются в арбитражных  судах в порядке искового производства. При данном процессуальном порядке заявляемые требования рассматриваются как административные иски12. Под административным иском в этом случае понимается спорное правовое требование одной стороны к другой, вытекающее из публичного материально-правового отношения, основанное на юридических фактах и предъявляемое в арбитражный суд для рассмотрения и разрешения в порядке административного судопроизводства в целях защиты нарушенного права. 

Специфическими особенностями  искового административного судопроизводства в арбитражном суде, в свою очередь, являются: