Адміністративно-процесуальні норми

Так як адміністративно-процесуальні норми належать до норм правових, вони, природно, повинні розглядатися як правила загального характеру, установлені або санкціоновані державою. У цьому плані адміністративно-процесуальні норми практично нічим не відрізняються від всіх інших правових норм, оскільки загальною якістю для них є їхня юридична природа.

Але кожна норма регулює цілком певні суспільні відносини соціально-правового середовища, сукупність яких становить предмет відповідної галузі українського права.

Питання про специфіку матеріальних норм у науці адміністративного  права отримало широке висвітлення. При цьому досить характерно збіг поглядів представників різних течій в адміністративно-правовій науці на поняття й сутність норм адміністративного права: це юридичного правила, які регулюють суспільні відносини, що складаються в сфері державного управління, інакше кажучи, у процесі діяльності органів виконавчої влади України, отже, носять чітко виражений управлінський характер¹³ .

Що ж стосується адміністративно-процесуальних  норм, те ця проблема у вітчизняній  адміністративно-правовій науці розроблена ще явно недостатньо. У цих умовах істотного значення набуває облік зв'язку процесуальних норм із матеріальними, оцінка, так сказати «службового» призначення адміністративно-процесуальних норм.

Відомо, що процесуальні норми цивільного, адміністративного й кримінального  права забезпечують реалізацію насамперед однойменних матеріальних галузей. Отже, спільність між ними укладається в тім, що вони регулюють відносини «предметної єдності», що складаються в одній і тій же області соціально-правового середовища. Для матеріальних і процесуальних норм адміністративного права таким простором є сфера державного керування, де реалізуються різноманітні функції органів виконавчої влади на всіх рівнях держави.

Як ми вже відзначали, процесуальні норми адміністративного права  застосовуються там, де виникає необхідність у реалізації насамперед матеріальних адміністративно-правових норм, а також матеріальних норм інших галузей українського права. Тому, для адміністративно-процесуальних норм, відносини, регульовані матеріальними адміністративно-правовими органами є головною, але не єдиною основою існування. В адміністративно-процесуальних нормах виявляється більше широкий предмет їхнього регулювання. Це положення має пряме відношення до визначення обсягу адміністративно-процесуальної діяльності.

Незважаючи на те, що матеріальні й процесуальні адміністративно-правові норми регулюють відносини соціально-правового середовища, що виникають у процесі функціонування єдиної системи виконавчої влади України, вплив названих норм на ці відносини неоднакову. Матеріальні й процесуальні адміністративно-правові норми регулюють, до певної міри, не однакові відносини або різні стадії того або іншого управлінського відношення.

Подібно тому як матеріальна норма  передує у своїй дії реалізації процесуальної норми, так і матеріальні  відносини варто розглядати як попередню умову виникнення адміністративно-процесуальних правовідносин. Якщо норма матеріального адміністративного права відповідає на запитання, що треба зробити (або не робити) для реалізації цих прав і обов'язків, то норма процесуального адміністративного права відповідає на запитання, яким образом, у якому порядку названі права й обов'язки можуть і повинні бути реалізовані.

Існує, однак, і інший погляд на роль і місце адміністративно-процесуальних  норм, що випливає з істоти «юрисдикційної» концепції адміністративного процесу, прихильники якої вказують на наступні розходження між матеріальними й процесуальними адміністративно-правовими нормами¹⁴. По-перше, норми матеріального адміністративного права визначають утримування прав і обов'язків сторін адміністративно-правового відношення по суті, у той час як норми процесуального права (якщо вони застосовні до вирішення даної суперечки) визначають порядок примусового вирішення суперечки, що може виникнути між сторонами даних правовідносин.

По-друге, норми матеріального адміністративного  права встановлюють певні заборони, з огляду на інтереси охорони громадського порядку, містять перелік адміністративних стягнень за провини, а норми процесуальні визначають порядок залучення осіб до відповідальності, починаючи від складання процесуальних документів, що засвідчують факт правопорушення, і закінчуючи порядком примусового виконання накладеного стягнення.

Звідси висновок: якщо норми матеріального права відповідають на запитання, що дозволено, що заборонено робити або яким образом робити, щоб досягти бажаного результату, то норми адміністративно-процесуального права відповідають на запитання, який порядок примусового вирішення суперечки або який порядок застосування мер адміністративного примуса і яка компетенція в вирішенні цих справ відповідних посадових осіб¹⁵ .

Процесуальному ж праву визначене  вузьке коло завдань і цілей, а  саме: забезпечити необхідним правовим інструментарієм реалізацію владних  повноважень відповідних державних  органів при рішенні спірних питань, виникненні конфліктів і застосуванні необхідних санкцій, а також при оцінці дій тих або інших автономних суб'єктів управлінських відносин¹⁶ .

Отже, адміністративно-процесуальним  нормам властиві дві основні особливості. Перша особливість укладається в їхньому управлінському характері, оскільки вони регулюють відносини, що складаються в сфері державного керування, у якій реалізуються повноваження органів виконавчої влади. Ця особливість дозволяє відмежувати адміністративно-процесуальні норми від всіх інших правових норм, крім норм матеріального адміністративного права, які також регулюють управлінські суспільні відносини.

Друга їхня особливість полягає  в тому, що це - процесуальні правила, які регулюють не все без винятку  управлінські відносини, а тільки ті, які виникають у зв'язку з вирішенням індивідуально-конкретних справ органами виконавчої влади України. Отже, адміністративно-процесуальні норми регулюють відносини, що виникають у процесі застосування насамперед і головним чином норм матеріального адміністративного права, тобто правові відносини.

Таким чином, адміністративно-процесуальна норма — це встановлене правочинним  державним органом загальне правило, що регулює правові відносини, що виникають при вирішенні індивідуально-конкретних справ у сфері реалізації владних повноважень виконавчих органів державної влади.

2.3. Зміст та  види адміністративно-процесуальних  норм

 

Вітчизняна адміністративно-правова  література небагата висловленнями  про класифікації адміністративно-процесуальних  норм. Мабуть, одним з перших торкнувся  цієї теми С. С. Студенікін, що розрізняв: а) норми, що визначають порядок рішення  тих або інших питань в органах управління; б) норми, що визначають порядок рішення питань виконавчо-розпорядницької діяльності судовими органами¹⁷ . Власне кажучи, це класифікацією назвати не можна, тому що мова йде тільки про предметне відокремлення двох груп адміністративно-процесуальних норм. Безсумнівно, кожна з названих груп у свою чергу має потребу в подальшої класифікації.

Н. Г. Саліщева до адміністративно-процесуальних  норм відносить:

1) норми, що визначають  або закріплюють загальні принципи  розгляду адміністративних справ при рішенні питань про застосування мер адміністративного примуса;

2) норми, що встановлюють  гарантії прав особи, що залучається  до адміністративної відповідальності;

3) норми, що визначають  порядок складання документів, що  оформляють процесуальні дії виконавчих і розпорядницьких органів;

4) норми, що передбачають  процесуальні умови ведення справи, у тому числі строки й порядок  розгляду, порядок ухвалення рішення  й т.п.;

5) норми, що визначають  порядок оскарження ухваленого  рішення у відповідні органи управління або в суд.

Іншу групу адміністративно-процесуальних  норм, на думку Н. Г. Саліщевой, становлять норми, що регулюють порядок дозволу  спорів, що виникають між органами державного управління, з одного боку, громадянами й громадськими організаціями, — з іншої. Сюди входять норми, що регулюють порядок подачі, розгляд й вирішення скарг в органах державного управління, строки розгляду посадовими особами адміністративних справ¹⁸.

Б. Б. Хангельдиев виділив  три якісно різних групи адміністративно-процесуальних правил:

1) правила, що наближаються  по своїй юридичній природі  до норм кримінального процесу; 

2) правила, що наближаються  до норм цивільного процесу; 

3) всі інші процесуальні  норми, що закріплюють порядок  процедури здійснення й реалізації  організаційної діяльності¹⁹ .

У запропонованій системі  неясний критерій класифікації. Адже наближення певної частини адміністративно-процесуальних  норм до норм кримінального процесу  носить чисто зовнішній прояв. Єдино, що, мабуть, їх зближає - так це необхідність застосування примуса. Насправді є досить істотні розходження між названими групами процесуальних правил. Сказане ставиться й до норм, що наближається до « цивільно-процесуальних норм ».

З огляду на деяку умовність  будь-якої класифікації, представляється  можливим виділити наступні групи адміністративно-процесуальних норм, якщо за основу взяти розподіл норм:

1) по змісту;

2) по обсягу регулювання; 

3) по юридичній чинності;

4) по колу суб'єктів  права, на яких поширюється  дія норми; 

5) по видах адміністративного провадження;

6) по характеру диспозиції;

7) по дії в часі.

Розподіл адміністративно-процесуальних  норм по змісту дозволяє загалом визначити  сферу їхньої дії. Із цього погляду  варто підрозділяти:

а) норми, що регулюють  адміністративно-процесуальні відносини, що складаються в сфері економічної й складових її численних галузях - промисловості, будівництві, транспорті й т.д.;

б) норми, що регулюють  відносини, що складаються в соціально-культурній сфері й галузях, її складових, до яких ставляться утворення, наука, культура, охорона здоров'я й ін.;

в) норми, що регулюють  відносини, що складаються в адміністративно-політичній сфері й галузях, її утворюючих, таких, як оборона, безпека, внутрішні справи, юстиція й ін.

По обсягу регулювання  адміністративно-процесуальні норми діляться на загальні й спеціальні. Даний критерій класифікації є своєрідним доповненням попередньої підстави й викликається необхідністю більше дробової диференціації адміністративно-процесуальних норм у межах названих сфер керування²⁰.

До загального ставляться адміністративно-процесуальні норми, дія яких поширюється на багато галузей державного управління.

По юридичній чинності адміністративно-процесуальні норми  підрозділяються на правила, видані органами державної влади різного  рівня відповідно до існуючої своєрідної ієрархії органів державної влади.

По колу суб'єктів права, на яких поширюється дія адміністративно-процесуальних  норм, вони підрозділяються:

а) на норми, що встановлюють правила поведінки для громадян України;

б) норми, що регулюють порядок діяльності органів виконавчої влади України;

в) норми, що регулюють  порядок діяльності підприємств  і установ, незалежно від форм власності;

г) норми, що регулюють  діяльність політичних і неполітичних суспільних об'єднань.

По видах адміністративного провадження варто розрізняти:

а) норми, що регулюють  провадження по прийняттю нормативних  актів органами виконавчої влади;

б) норми, що регулюють  провадження по пропозиціях і  заявам громадян і обігом організацій  у сфері державного управління;

в) норми, що регулюють провадження по адміністративно-правових скаргах і спорам;

г) норми, що регулюють  провадження по справах про заохочення;

д) норми, що регулюють  виробництво по справах про адміністративні  правопорушення;

е) норми, що регулюють  провадження по дисциплінарних справах у сфері державного управління;

ж) норми, що регулюють  реєстраційне провадження;

з) норми, що регулюють  ліцензійне провадження;

и) норми, що регулюють  виконавче провадження.

По характеру диспозиції адміністративно-процесуальні норми традиційно діляться на три види:

а) норми, що зобов'язують, містять міру належного поводження, вираженого в активній формі. Ці норми  реалізуються шляхом виконання;

б) норми що надають  право, тобто містять міру можливого  поводження суб'єкта права. Норми цієї групи реалізуються шляхом використання;

в) норми заборонні, які  містять міру належного поводження, вираженого в пасивній формі. Ці норми  реалізуються шляхом дотримання. Відповідна група норм даного виду міститься, наприклад, у Кодексі України про адміністративні правопорушення, а також в інших актах.

По дії в часі адміністративно-процесуальні норми діляться на:

а) норми, що діють протягом невизначеного часу, тобто доти, поки вони не будуть скасовані відповідним  органом державної влади. Такі норми  становлять більшість діючих адміністративно-процесуальних правил;