Історія Адміністративного права України

   Адміністративному праву присвятив низку своїх праць інший відомий конституціоналіст, вихованець Новоросійського університету В. М. Гессен (1868-1919). Серед них “Лекції з адміністративного права” (1903), “Лекції з поліцейського права” (1907-1908), “Виняткове положення” (1908) та інші. В Україні вперше побачила світ цікава праця А. А. Алексеева “Міністерська влада в конституційній державі” (1910).

   Відомий правознавець, академік Української Академії  наук Ф. В. Тарановський (1875-1936) досліджував взаємозв'язок теорії права, історії права та конституційного права. Його праці безпосередньо стосувалися історії адміністративного права. Це насамперед “Державна практика і канцелярська наука у XVIII ст. у Німеччині” (1902), “Юридичний метод у державній науці. Начерк розвитку його в Німеччині” (1904), “Догматика позитивного державного права у Франції” (1911). А в його відомому підручнику з енциклопедії права (1917) міститься стислий, але глибокий аналіз історичного розвитку управління як одного з проявів державної влади, а також теорій поліцейської і правової держави, взаємозв'язку управління із судовою і законодавчою діяльністю.

   Протягом наступних  років адміністративне право  дедалі більше набувало рис  завершеної галузі науки і  юридичної дисципліни. З'являються й нові імена в науці. Провідне місце серед них посідав професор Московського університету, а у пореволюційні роки професор і перший декан юридичного факультету новоствореного Таврійського університету А /. Елістратов (1872—1955). Саме в його працях остаточно відбулася трансформація старого поліцейського права в адміністративне право, було окреслено основні контури загальної частини цієї галузі права.

   Серед відомих  адміністративістів поряд з російськими  дослідниками (М. М. Белявським, В.  Ф. Дерюжинським, В. В. Івановським) можна назвати і представника харківської юридичної школи О. Ф. Євтихієва (1879 - після 1935), який захистив магістерську дисертацію за монографією “Законна сила актів адміністрації” (1911).

   Проте через  консерватизм казенної юридичної науки до повалення самодержавства остаточного загального визнання адміністративне право так і не набуло. Більше того, в очах студентів, радикальної та ліберальної професури вчені-адміністративісти виглядали насамперед апологетами поліцейської держави, противниками суспільного прогресу тощо [19, 201].

   З падінням  російської, а згодом і австрійської  монархій українська юридична  наука дістала потужний імпульс  для подальшого розвитку. Склалися  можливості й для практичної  реалізації багатьох наукових  ідей. Водночас протягом 1917—1920 pp. внаслідок постійної зміни політичних режимів досить важко було вести неквапливий науковий пошук, а практичні державотворчі кроки нерідко вже через кілька місяців перекреслювалися заради нових експериментів. Проте як би там не було, в цей період української революції були запропоновані нові моделі організації державного управління в центрі й на місцях, що сприяло демократизації державної адміністрації і розвитку засад самоврядування.

   Одним з найбільших  здобутків у галузі адміністративно-правової практики була поява в Україні адміністративної юстиції. Так, утворений в Українській Народній Республіці відповідно до закону Центральної Ради від 17 грудня 1917 р. Генеральний Суд мав у своєму складі Адміністративний відділ. Згодом, за правління П. П. Скоропадського Генеральний Суд було перетворено на Державний Сенат Української Держави, у складі якого функціонував Генеральний Адміністративний Суд. А в часи Директорії була відновлена діяльність Адміністративного відділу Генерального Суду.

   Як навчальна  дисципліна, адміністративне (поліцейське)  право продовжувало посідати  важливе місце у навчальному  процесі як старих університетів,  так і нових навчальних закладів  — Українського народного (згодом  державного) університету в Києві,  Українського державного університету в Кам'янці-Подільському, Київського юридичного інституту, Катеринославського і Таврійського університетів. З утвердженням радянської влади викладання й дослідження поліцейського права як своєрідного юридичного символу старого режиму повсюдно припинилося. Проте питання адміністративного права (зокрема, адміністративної юстиції) у тому чи іншому вигляді залишалися в навчальних планах ряду закладів освіти [17, 59].

2.4 Українська наука адміністративного права радянського періоду

   Початковим етапом  радянського періоду розвитку  українського адміністративного  права було заснування 5 травня 1918 р. Державної Академії Наук  у Києві. 4 вересня цього ж року  в складі Академії був створений  Відділ соціальних наук, який  для подальшого розвитку академічної юридичної науки визначив 9 кафедр, серед яких і кафедри державного, адміністративного і міжнародного права. До найважливіших питань цієї кафедри було віднесено теорію управління і вивчення адміністративних актів. На цю кафедру в січні 1919 р. було обрано на правах позаштатного академіка відомого державознавця Б. О. Кістяківського.

   У цей період  найбільш вагомим внеском у  розвиток науки адміністративного  права слід вважати створення  Адміністративного кодексу УРСР (був введений в дію з 1 лютого 1928 p.), підготовленого за участю відомих адміністративістів того часу О. Ф. Євтихієва, В. Л. Кобалевського. Унікальність цієї пам'ятки українського адміністративного права полягає в тому, що він не мав аналогів у союзних республіках СРСР [8, 115].

   Взагалі на  час прийняття Адміністративного  кодексу УРСР 1927 р. подібний акт  був лише в одній країні  світу — Португалії. Однак там  він фактично регулював питання  діяльності органів державної  влади і не був адміністративним  кодексом у власному розумінні цього слова. Натомість зміст Адміністративного кодексу УРСР охоплював практично всі існуючі на той час адміністративно-правові інститути (докладніше про цей кодекс див. гл. 8, § 5 цього підручника).

  Академічна наука  того періоду багато втрачала  через відірваність від дійсності. Тому в 1927 р. у складі ВУАН була створена Комісія радянського права. У другій половині 1928 р. при цій комісії почала діяти секція адміністративного права, до складу якої були залучені О. М. Бутовський, М. М. Товстоліс, В. М. Завадський, В. А. Степаненко, Д. Н. Пожарський та інші дослідники. З 1928 по 1930 р. комісія підготувала висновок на проект союзного закону про організацію сільських рад. Проблеми організації і діяльності місцевих Рад досліджувалися Інститутом радянського будівництва, створеним 1928 р. у Харкові.

   Подальший розвиток  адміністративно-правової науки  в Україні не можна (в силу  відомих причин того часу) назвати  продуктивним. Йдеться насамперед  про репресії щодо вчених цієї  галузі у 1932-1940 pp. та у 1946-1952 pp.

   У 30-40-х роках  лише окремі проблеми науки  адміністративного права розроблялися  відомим фахівцем Г. В. Олександренком. У період з 1950 до середини 60-х  років дослідження проблем адміністративного  права зводилися, як правило,  до вивчення організаційної діяльності місцевих органів влади УРСР.

   Більш плідним  етапом у розвитку науки адміністративного  права в Україні можна вважати  період з 1965 по 1980 р. Виокремлення  цих часових рамок обумовлено  трьома підставами. По-перше, це  роки безпосередньої участі представників науки адміністративного права, поряд з державознавцями та дослідниками проблем державного будівництва, в підготовці законів про місцеві Ради УРСР. По-друге, активно розроблялася проблема управлінської діяльності виконавчо-розпорядчих органів. По-третє, саме в ці роки досліджувалася наукова спадщина 20-х років XX ст., безпосередньо пов'язана з вивченням і запровадженням в життя досягнень у галузі соціального управління, наукової організації праці, зокрема управлінської праці, з метою їх впровадження в практичну діяльність державних органів, насамперед виконавчо-розпорядчих [8, 91].

   Окремо слід  відзначити плідну роботу професора  І. М. Пахомова (Одеський державний  університет) над проблемами управлінської  діяльності (1965). Поряд з ним ґрунтовну теоретико-методологічну розробку предмета, змісту і структури науки управління здійснювали науковці Інституту держави і права АН УРСР (нині — Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України). Зокрема, професор В. В. Цветков одним з перших в українській юридичній науці обґрунтував класифікацію управлінських наук, визначив підходи до з'ясування предмета теорії державного управління як самостійної наукової галузі (1970).

   Вагоме гносеологічне  значення для розвитку теорії  державного управління мав досвід активного використання системного і функціонального методів для вивчення соціально-управлінських явищ, який уперше був застосований В. В. Цвєтковим, Л. П. Юзьковим і О. Ф. Фрицьким [18, 81].

   Одночасно з  опрацюванням проблем науки управління  та теорії державного управління вчені України приділяли велику увагу іншим актуальним теоретичним проблемам адміністративного права. Зокрема, над питаннями загальної частини науки цієї галузі плідно працювали О. М. Якуба, Р. С. Павловський (Харківський юридичний інститут). Проблеми адміністративного процесу перебували у колі наукових інтересів Є. В. Додіна (Одеський державний університет). Адміністративно-правові деліктні відносини — предмет дослідження Л. В. Коваля (Київський державний університет).

   З другої половини 70-х років активно досліджувалися проблеми ефективності управлінської діяльності (В. В. Цветков), соціальних інтересів у взаємодії з основними категоріями та інститутами державного управління (В. Ф. Сіренко), функцій і структури органів державного управління (В. Б. Авер'янов), аналізу західних доктрин управління (В. М. Селіванов), відповідальності в управлінні (О. І. Щербак), законодавства у сфері державного управління (І. А. Тимченко).

   Період з 1980 по 1991 р. характеризується поглибленням  розробки проблем науки адміністративного права, а також посиленням уваги до питань, що актуалізувалися в цей період. Зокрема, протягом згаданого десятиріччя напрацювання в галузі теоретичних засад управління застосовувалися в процесі розробки проблем визначення правового статусу виконавчо-розпорядчих органів місцевих Рад (М. І. Корнієнко, М. О. Пухтинський, М. Ф. Селівон, О. Ф. Фрицький).

   Основним напрямом  досліджень науки адміністративного  права в Академії внутрішніх  справ України було запровадження  наукових засад у діяльність органів внутрішніх справ (В. М. Марчук).

   Одним з важливих  наукових напрямів роботи вчених  у цей період було дослідження  теоретичних і прикладних аспектів  удосконалення правового регулювання  в окремих сферах (О. Ф. Андрійко, A.  С. Васильєв, І. П. Голосніченко, Р. А. Калюжний, Є. Б. Кубко, B.  Л. Наумов, В. П. Нагребельний, М. В. Оніщук, В. Ф. Опришко, 3. А. Павлович, А. Я. Пилипенко, А. О. Селіванов, В. І. Семчик та інші) [19, 55].

   Водночас провідними  залишалися усі напрями структурно-функціонального вдосконалення державного управління, серед яких були перерозподіл функцій управління, регламентація взаємовідносин між структурними ланками окремого органу, підвищення персональної відповідальності виконавців за результати реалізації функцій управління тощо. В цей період переважно силами науковців Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України за результатами досліджень цих актуальних проблем було видано низку ґрунтовних колективних та індивідуальних монографій.

2.5 Формування адміністративно-правової науки у незалежній Україні

   Новітній етап  розвитку української науки адміністративного  права безпосередньо пов'язаний  з утворенням у 1991 р. незалежної  Української держави, побудованої  на принципах суверенітету і  демократії. Україна, яка прагне стати правовою державою, визнає носієм суверенітету і єдиним джерелом влади народ, а державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, принципів верховенства права та законності.

   Саме тому дослідження адміністративно-правових проблем управління мали бути концептуально переосмислені з урахуванням нових підходів до сутності виконавчої влади, її місця і ролі у формуванні демократичної, правової, соціальної держави.

   Необхідність  теоретичного осмислення цих найважливіших проблем пояснюється ще й тим, що об'єктивний процес руйнування адміністративно-командної системи на початковому етапі відбувався за відсутності наукової концепції реформування державного управління у перехідний період, без створення такої моделі, яка б відповідала сучасним вимогам.

   Теоретичною базою  розв'язання вищезазначених проблем  стали праці вчених, де досліджувалися  проблеми виконавчої влади, системи  її органів і державної служби (В. Б. Авер'янов, Ю. П. Битяк,  О. В. Пе-тришин, О. Ф. Фрицький, В. М. Шаповал); сутності, місця і ролі державного управління і державного контролю (О. Ф. Андрійко, В. М. Гаращук, С В. Ківалов, М. П. Орзіх, В. В. Цветков); адміністративного процесу і адміністративної відповідальності (О. М. Бандурка, І. П. Голосніченко, Є. В. Додін, А. Т. Комзюк, А. О. Селіванов, М. М. Тищенко).

   На підставі  цих теоретичних узагальнень  наступним етапом у розвитку  адміністративного права слід  вважати підготовку відповідних  законопроектів щодо нормативно-правового  врегулювання правового статусу Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій тощо [18, 70].

   Значна увага  приділялася і питанням державної  служби та її правового регулювання.  Досягнуті наукові результати були покладені в основу прийнятого вперше в Україні закону з питань державної служби в органах виконавчої влади (1993 p.).

   Розробка теоретичних  засад адміністративного права  дала змогу вченим вирішувати  і в окремих сферах проблеми державного управління та регулювання. Зокрема, увага дослідників була прикута до проблем організації та діяльності органів виконавчої влади: органів внутрішніх справ (О. М. Бандурка), органів податкової служби (В. І. Полюхович), митних органів (С. В. Ківалов), Національного банку України (В. Л. Кротюк), прокуратури (М. К. Якимчук), а також інститутів адміністративної відповідальності (Д. М. Лук'я-нець) і адміністративного судочинства (В. С. Стефанюк), адміністративної реформи (І. Б. Коліушко). Значне місце в дослідженнях посіли й організаційно-правові аспекти у сфері економіки (О. П. Рябченко), регулювання підприємницької діяльності (Н. О. Саніахметова).