Формирование и развитие бюджетной системы РФ

Среди прочих мер, менее значимых, которые будут направлены на повышение эффективности налоговой системы в долгосрочной перспективе, можно отметить:

1. создание эффективной системы контроля за трансфертным ценообразованием с целью недопущения использования этого инструмента для минимизации налоговых обязательств, а также внедрение системы консолидированной отчетности по налогу на прибыль организаций.
2. повышение нейтральности налога на добавленную стоимость: совершенствование процедур исчисления и возмещения налога.
3. повышение эффективности налога на прибыль организаций, для чего следует построить систему налогового администрирования таким образом, чтобы все необходимые для ведения бизнеса и документально подтвержденные расходы должны приниматься к вычету за исключением тех видов расходов, в отношении которых установлен прямой запрет. Также необходимо добиться унификации налоговых ставок для различных категорий налогоплательщиков, а также принять решения, направленные на совершенствование амортизационной политики.
4. постепенное повышение ставок акцизов с целью придания большей значимости этому виду налоговых доходов в составе доходов бюджетов. Одновременно необходимо внедрять дифференциацию ставок акцизов на моторное топливо в зависимости от его экологического класса и унификацию ставок на бензины с различным октановым числом. При проведении акцизной политики также необходимо добиться гармонизации ставок акцизов на табачные изделия с сопредельными странами.
5. совершенствование налогообложения операций с ценными бумагами.
6. сокращение масштабов использования специальных налоговых режимов в налоговой системе, являющихся исключением из общих правил налогообложения.
7. совершенствование механизма оплаты труда в бюджетном секторе. Один из наиболее перспективных подходов к повышению эффективности бюджетного сектора связан с реформированием системы оплаты труда в государственном секторе. При этом речь идет не о простом увеличении заработной платы работников. Задача состоит в создании механизмов, обеспечивающих, во-первых, постоянное приспособление уровня заработной платы работников к условиям на рынке труда, и во-вторых, оказывающих серьезное стимулирующее воздействие на производительность труда в бюджетном секторе.

Российские бюджетники в целом получают меньше, чем сопоставимые работники коммерческого сектора. Причиной этого разрыва в оплате труда во многом является институциональный механизм формирования зарплаты бюджетников. В большинстве стран работники государственного сектора получают денежную и натуральную "премию" по сравнению с занятыми в частном секторе. Натуральная компонента премии может включать в себя повышенный уровень социальных гарантий и дополнительную защиту от рисков, связанных с рынком труда. Механизм формирования заработной платы бюджетников может быть централизованным (как в Скандинавских странах или континентальной Европе) и базироваться на общенациональных тарифных соглашениях или децентрализованным (как в странах англосаксонской традиции), когда приоритет принадлежит локальным решениям. Централизация более эффективно сдерживает рост фонда зарплаты при поддержании более высокой занятости, а децентрализованные системы допускают более быстрый рост зарплат при более жестком ограничении занятости. [19]

В нашей стране меры, разработанные правительством в 2008 году, предоставившие возможность руководителям на местах самим определять заработную плату для своих работников и отрыв от ЕТС, были серьезным шагом на пути реформирования механизма оплаты труда бюджетников. Однако, многие из проблем в этой сфере продолжают оставаться нерешенными. Кроме того, не существует механизмов, способных четко и эффективно связывать заработную плату бюджетников с результатами их деятельности, также не существует инструментов контроля и подотчетности работников бюджетной сферы, позволяющих объективно оценить эффективность и результат их деятельности.

Таким образом, в ближайшее время необходимо провести ряд преобразований в самом механизме формирования заработных плат работников бюджетной сферы, чтобы с одной стороны обеспечить им достойную оплату труда, а с другой - повысить эффективность труда работников бюджетной сферы и создать им стимулы для более результативной работы.

Одним из возможных путей реформирования системы формирования заработных плат бюджетников является внедрение в российскую практику принципа оплаты труда по результатам (ОТР). В последние годы этот принцип получает все большее распространение в наиболее развитых странах. Переход к принципам ОТР, как правило, объясняется желанием повысить эффективность работников бюджетной сферы, создав для них стимулы добиваться поставленных целей. Кроме того, возможность достичь более высокого уровня зарплаты в случае успешной работы может привлечь более способных работников, т.е. способствовать улучшению качественного состава работников государственного сектора. Существуют различные методы формирования ОТР, включая индивидуальные и коллективные схемы, схемы основанные на количественных и на субъективных оценках результатов. В одних случаях стимулирующие надбавки выплачиваются в виде разовой премии, в других - включаются в основную зарплату.

Использование ОТР опирается на те же принципы менеджмента, которые используются в частном секторе. Отличием же является способ оценки результатов: если в частном секторе результатом является добавленная стоимость, создаваемая работником, то в государственном - возможно использование нормативного подхода. В отсутствие объективно измеримой добавленной стоимости, необходимо создать основу для измерения результативности деятельности работников бюджетной сферы и привязать к ней оплату труда в государственном секторе, дополнив ее поощряющими надбавками. В странах ОЭСР типичная структура оплаты труда в бюджетном секторе такова: 80-90% попадает на основную зарплату, 10-20% на гарантированные выплаты и лишь 1-3% - на долю премий, увязанных с результатами. Однако налицо преимущества этого подхода по сравнению с "затратным" подходом, применяемым в России на сегодняшний день.

Государственные инвестиции и инфраструктура.

Принимая во внимание необходимость усиления социальных функций государства и сокращение доходов бюджета необходимо существенно повысить эффективность государственных инвестиций путем:

• усиления программно-целевой компоненты в деятельности государства;
• перехода к проектным формам взаимодействия государства и бизнеса на основе софинансирования проектов, связанных с развитием инфраструктуры, повышением конкурентоспособности российского бизнеса. [23]

Такое взаимодействие может способствовать как росту частных инвестиций самих по себе, так и росту эффективности государственных вложений. Развитие эффективных институтов взаимодействия государства и бизнеса в средне - и долгосрочной перспективе должно стать одним из важнейших направлений деятельности государства. В ближайшие годы объем государственных инвестиций будет оставаться на достаточно высоком уровне около 4% ВВП. Общий уровень расходов на развитие инфраструктуры должен увеличиваться за счет привлечения внебюджетных средств, создания государственно-частных партнерств (ГЧП), использования созданных институтов развития, в том числе, Инвестиционного фонда. Во всем мире, именно в развитии инфраструктуры ГЧП имеет наибольший успех. Эксперты указывают, как минимум, две причины такой ситуации. Во-первых, проекты, касающиеся объектов инфраструктуры, являющихся необходимыми для развития различных отраслей промышленности, с большой вероятностью будут выгодными, и поэтому именно в этой сфере легко привлечь частные инвестиции (по сравнению, например, с инвестициями в здравоохранение). Во-вторых, многие инфраструктурные проекты предполагают создание платных объектов, что способствует их окупаемости в будущем (платные дороги и т.д.).

В целом, финансирование инфраструктуры через ГЧП позволяет государству уменьшить или, по крайней мере, отсрочить бюджетные расходы, и при этом экономика получит те же выгоды от развития инфраструктуры, что и при государственном финансировании. Однако при этом государству необходимо тщательно оценивать риски проектов, в противном случае это может привести к тому, что все риски проекта лягут на государство, что будет создавать угрозу бюджетной устойчивости и лишать бизнес стимула к эффективной работе по проекту.

Социальная политика.

Принимая во внимание состав бедных домохозяйств, для ослабления социального неравенства необходимо разработать программу, направленную на повышение качества жизни социально-незащищенных категорий граждан (инвалидов, многодетных, неполных семей, пенсионеров и т.д.). При этом важно понимать, что традиционные методы борьбы с бедностью в виде социальных трансфертов в лучшем случае позволяют поднять уровень потребления низкодоходных слоев населения. В данном случае речь идет о создании условий для повышения "жизненных шансов" бедных, позволяющих разорвать "порочный круг нищеты" и сформировать независимый от государства экономический статус.

Значительная часть российских бедных сконцентрирована у черты бедности, и только для десятой их части бедность означает практически отсутствие средств к существованию. Сравнительно низкая глубина бедности может рассматриваться как позитивный результат с точки зрения динамики уровня жизни, а концентрация бедных преимущественно около черты бедности также указывает на возможную временную бедность. В плоскости принятия управленческих решений это позволяет определить два принципиально разных направления социально-экономической политики. Во-первых, за счет программ, направленных на поддержку тех, кто находится у черты бедности, можно существенно сократить численность бедного населения при минимальных издержках. Во-вторых, поскольку 9-10% бедных семей будут продолжать оставаться таковыми, даже если к ним перераспределить существенную часть доходов, поэтому для них необходимы специальные меры, направленные на сокращение глубины бедности.

Вовлечение и социальная адаптация инвалидов в российскую систему занятости наряду с совершенствованием мер поддержки этих слоев населения со стороны государства способно не только улучшить материальное положение и самосознание инвалидов, но и внести важный вклад в решение проблем дефицитности рабочей силы. Стоит также отметить, что существует разница в способах реабилитации между инвалидами с рождения и лицами, получившими инвалидность в зрелом возрасте и имеющими опыт работы. Если первым помимо медицинской помощи для интеграции в общество необходима социальная адаптация в полном объеме, то вторым для продолжения активного образа жизни нужна, прежде всего, профессиональная переподготовка и психологическая помощь.

Необходимо провести коренные преобразования, направленные на интеграцию инвалидов в полноценную жизнь общества. Более того, эти преобразования должны иметь комплексный характер и охватывать весь диапазон проблем этой категории граждан, начиная с возможности получения достойного образования и заканчивая внедрением специальной инфраструктуры во всех областях жизни общества.

Общие подходы к повышению эффективности государственных расходов.

Главная цель реформ бюджетного процесса - создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами экономической политики. Суть такой реформы заключается в том, чтобы сместить бюджетный процесс от управления ресурсами бюджета, то есть затратами, к управлению результатами. При концепции "управления ресурсами" бюджет формируется через индексацию сложившихся расходов с детальной "раскладкой" их по статьям бюджета. При соблюдении жёстких бюджетных ограничений этот метод обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектов. Но недостаток такого метода заключается в том, что ожидаемые результаты бюджетных расходов не прописываются, а управление бюджетом сводится к контролю соответствия фактических и плановых показателей. [24]

Качество финансовой отчётности органов государственной власти и крупных государственных организаций должно подтверждаться независимыми и авторитетными аудиторами. Необходимость перехода к системе государственного аудита непосредственно связана с современными направлениями развития системы государственного финансирования. Международные тенденции показывают, что существенно сокращается прямое финансирование из бюджета, то есть выделение средств под смету расходов. Такое расходное финансирование малоэффективно и требует больших издержек на контроль реализации сметы. Неэффективность этой системы также связана и с тенденцией завышения организациями смет с целью получить больше средств, а в конце года их израсходовать.

Недостатком этой системы является и избыточное регулирование статей расходов, что связывает деятельность учреждений, лишает их возможности гибкого реагирования на изменения экономической ситуации, что ведёт к снижению эффективности отдачи от вложенных средств. Преодоление указанных недостатков в международной практике связывают с переходом к иной системе выделения государственных средств и заменой финансирования затрат на финансирование программ. При внедрении финансирования под программы возникает государственный заказ на определённый социальный продукт, и заключаются договорённости на цену этого продукта, которая обосновывается сметой. Чтобы эффективно управлять ими и гибко реагировать на изменение цен на рынке, бюджетное учреждение должно быть самостоятельным. Достигнутым конечным результатом являются объёмы и качество социального продукта. Такая система позволяет проводить конкурс на государственный заказ. При этом возрастает роль последующего контроля, который должен выступать в форме государственного аудита.

Как показывает международный опыт, для перехода к новой системе бюджетного планирования необходима не только стабильность бюджета, но и структурные преобразования всей системы государственного управления.

Основные направления таких преобразований:

1. комплекс мер по обеспечению полного финансирования обязательств, взятых на себя государственными органами власти федерального и регионального уровней, а также органами государственного самоуправления. Здесь требуется планомерная работа по инвентаризации бюджетных обязательств. Итогом такой инвентаризации должна стать выработка предложений по отказу от финансирования тех мероприятий, которые не способствуют устойчивому экономическому росту, но ложатся "тяжёлым грузом" на бюджетную систему.
2. внедрение программно-целевого принципа в бюджетном процессе. В рамках этого направления необходимо разработать и внедрить систему распределения бюджетных средств по подведомственным программам, которые нацелены на решение острых социальных и экономических проблем. Несмотря на принимаемые в последнее время меры по более эффективному использованию преимуществ федеральных целевых программ, сложившиеся процедуры и методология их разработки и реализации не полностью соответствует требованиям бюджетного планирования, ориентированного на результат. Поэтому средства, выделяемые на большинство федеральных целевых программ, во-первых, фактически являются разновидностью дополнительного финансирования текущих функций, выполняемых министерствами и ведомствами, и, во-вторых, эти программы постоянно подвергаются изменениям, что вызвано размытостью целей и результатов программ и недостатком ответственности за их достижение. Для устранения этих недостатков необходимо внести изменения и дополнения в законодательные акты правительства, которые определяют порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ и помогают улучшить соответствующие процедуры в рамках ведомств и министерств.
3. совершенствование методов закупок для государственных и муниципальных нужд.
4. реформирование системы государственных и муниципальных унитарных, казённых предприятий и бюджетных учреждений. Суть этой реформы - сократить государственный сектор и одновременно повысить его эффективность. Сокращение государственного сектора должно происходить за счёт перехода части бюджетных организаций в частный сектор на добровольной основе при поэтапном сокращении бюджетной составляющей их финансирования. Это, прежде всего, касается отраслей социальной сферы, в особенности образования, здравоохранения. Такие организации участвуют на конкурсной основе в распределении бюджетных средств и несут полную ответственность по своим обязательствам.