Элементы административного правового статуса государственной гражданской службы РФ

Введение

Проводимые в нашей  стране реформы предусматривают  модернизацию государственной власти в целом и органах государственной  власти, в частности. Структура государственной  власти и ее органов должна быть логично устроена, а государственный  аппарат – стать надежным проводником  в реализации социально-экономической  политики, обеспечении безопасности и защиты человека, общества и государства. Все это возможно в результате качественного реформирования государственной  службы.

Несмотря на значительный объем действующего законодательства о государственной службе, в нем  не решены важнейшие задачи ее правового  регулирования:

- недостаточно четко определена  законодательная компетенция Российской  Федерации и ее субъектов в  сфере государственной службы;

- не обеспечена взаимосвязь  между различными видами государственной  службы;

- не установлены законом  надежные правовые и социальные  гарантии для государственных  служащих.

Эти и другие общие недостатки правового регулирования государственной  службы можно и нужно устранить, ориентируясь на создание на этой основе стабильной унифицированной нормативно-правовой базы государственно-служебных отношений  на уровне законов, путем разработки новых норм с определением первоочередных приоритетов правового обеспечения  государственной службы.

В последнее десятилетие  в Российской Федерации проходит процесс формирования новых законодательных  основ государственной службы –  важнейшего механизма государственного управления в современных условиях. Использование накопленного опыта  правового регулирования государственной  службы и функционирования государственного аппарата в целом, имеющего как позитивную, так и негативную составляющую, - обязательное условие качественного реформирования системы государственной службы Российской Федерации.

15 августа 2001 года Президентом  РФ была утверждена Концепция  реформирования системы государственной  службы Российской Федерации  и План первоочередных мероприятий  по ее реализации. Принципиально,  что Концепция – это не только  политические положения о приведении  системы государственной службы  и технологий профессиональной  деятельности государственных служащих  в соответствие со сложившимися  общественными отношениями и  новыми экономическими условиями.  Данный документ следует одновременно  рассматривать и как модель  правового регулирования государственной  службы. К числу ведущих положений  Концепции следует отнести идею  формирования единой системы  государственной службы Российской  Федерации.

В результате реформирования государственная служба будет представлять собой целостную, базирующуюся на единых принципах государственную службу и включать в себя две подсистемы: федеральную государственную службу и государственную гражданскую  службу субъектов Федерации. В свою очередь, предполагается, что федеральная  государственная служба будет состоять из трех относительно самостоятельных  блоков: федеральной государственной  гражданской службы, военной службы и правоохранительной службы. Таким  образом, если государственная гражданская  служба будет существовать как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, то военная служба и правоохранительная служба – только на федеральном  уровне. Следует отметить, что наряду с перечисленными блоками в систему  федеральной государственной службы могут быть включены и другие ее виды, но только путем внесения изменений  и дополнений в действующее законодательство. Современный период реформирования государственной службы характеризуется длительностью и незавершенностью процесса оформления соответствующего законодательства.

Глава 1. Понятие государственной службы.

В законодательстве и специальной  литературе отсутствует  однозначное,  а следовательно, общепринятое понятие государственной  службы.  В  специальной литературе чаще  всего  оно  определяется  на  основе  действующих  правовых актов, исходя из признания того, что государственная служба есть:

а)   разновидность   труда   работников   государственных   организаций,

являющихся государственными служащими;

б) неотъемлемое свойство государства.

Государственная  служба   понимается   в   широком   и   узком   смысле.

Государственная служба в  широком  смысле  сводится  к  выполнению  служащими своих  обязанностей  (работы)  в  государственных  организациях:  в  органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях,  иных  организациях; в  узком  смысле  — это   выполнение служащими   своих   обязанностей   в государственных органах.

   Государственная  служба осуществляется на  профессиональной  основе.  Это обусловлено  необходимостью  непрерывного,  преемственного  и  компетентного осуществления деятельности государственных организаций.

   Государственная  служба опосредуется правом. Совокупность правовых норм, регламентирующих правовой  статус государственных служащих,  в том  числе условия и порядок  прохождения  государственной  службы,  виды  поощрений  и ответственности   служащих,   основания   прекращения   и другие   вопросы государственной службы, образуют правовой институт государственной  службы.

В него входят нормы конституционного, трудового,  гражданского, финансового и других отраслей права.  Административно-правовые  нормы, регламентирующие вопросы  государственной  службы,  составляют  часть этого   института   и самостоятельный институт административного права.

Административное  право   обслуживает   прежде   всего   государственное управление. Оно определяет административно-правовой статус  главным образом государственных служащих системы государственного управления.

Специфическая концепция  государственной службы  положена  основу Закона Российской Федерации от 5 июля 1995 года «Об основах государственной  службы Российской   Федерации» (далее    Закон Российской    Федерации о государственной службе). В трактовке этого Закона  она  под  государственной службой понимается профессиональная деятельность по  обеспечению  исполнения полномочий  государственных  органов.  При  этом  к  государственной  службе относится   исполнение должностных   обязанностей   лицами,    замещающими государственные должности лишь определенных категорий, обозначенных в  самом законе. То  есть,  не  все  лица,  занимающие  должности  в  государственных органах, исполняют обязанности, относящиеся к  государственной  службе.  Под этим углом зрения должности  в  государственных  органах  подразделяются  на государственные    и     негосударственные     должности.     Разновидностью государственных являются государственные должности государственной службы.

Государственные должности  делятся на три категории: «А», «Б», «В».

К категории «А»  относятся  государственные  должности,  устанавливаемые Конституцией Российской  Федерации,  федеральными  законами, конституциями, уставами субъектов Российской  Федерации  для  непосредственного  исполнения полномочий государственных органов Президент  и  Председатель  Правительства Российской Федерации, министры и др.).

К категории  «Б»  относятся  государственные  должности,  учреждаемые  в соответствии с законодательством Российской  Федерации для посредственного обеспечения  исполнения  полномочий  лицами, замещающими   государственные должности вышеуказанной категории.

К  категории  «В»  относятся  должности,  учреждаемые   государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Должности  категорий  «Б»  и  «В»  образуют  государственные   должности государственной  службы,  с  понятием  которой   и   связывается   служебная деятельность лиц,  замещающих  такие  должности.  Государственные должности категории «А» не  признаются государственными  должностями государственной службы, следовательно, деятельность лиц,  занимающих их, по  осуществлению полномочий    соответствующих    органов,    не охватывается     понятием государственной службы.

Уяснение данного обстоятельства имеет принципиальное значение,  ибо  оно указывает на то, что действие закона об основах  государственной  службы  не распространяется на лиц, занимающих должности категории «А» и они,  с  точки зрения этого  закона,  не  являются  государственными  служащими.  Одним  из подтверждений этого может служить, то,  что  депутаты  Государственной  Думы занимают  должности  категории  «А»,  но  они   не   могут   находиться   на государственной службе (п. 3 ст. 97  Конституции  Российской  Федерации)  и, следовательно не являются государственными служащими.

Представляется, что такое  решение вопроса с депутатами следует отнести к особому случаю. Что касается  других  лиц,  занимающих  должности  категории «А», то они являются государственными служащими, и  их  статус  должен  быть урегулирован с учетом особенностей их должностного положения.

Перечень  государственных  должностей   и   государственных   должностей

государственной  службы  дается  соответственно  в  Реестре  государственных должностей  Российской  федерации  и,  являющимся   его.   частью,   Реестре государственных должностей государственной службы  Российской  Федерации.  К последнему прилагаются  перечень  специализаций  государственных  должностей государственной  службы  и   квалификационные   требования   к   лицам,   их замещающим.

К негосударственным относятся  должности, включаемые в штатные  расписания государственных органов в целях технического обеспечения их деятельности.

   В Законе об  основах  государственной   службы  имеется  неопределенность относительно того, в каких органах  учреждаются  государственные  службы.  В нем  сказано  —  «в  федеральных  органах  государственной  власти,  органах государственной власти  субъектов  Российской  Федерации,  а  также  в  иных государственных  органах,   образуемых   в   соответствии   с   Конституцией Российской Федерации». Во-первых, не  все  государственные  органы  являются органами  исполнительной  власти;  во-вторых,  необходимо  уточнить,   какие государственные органы подразумеваются  под  «иными».  Несомненно,  что  ими являются   территориальные   органы,   создаваемые   федеральными   органами исполнительной власти для  осуществления  своих  полномочий  (п.  1  ст.  78 Конституции РФ). Кроме того, Конституцией  Российской  Федерации  обозначена Администрация  Президента  Российской  Федерации.  При  всех  различиях   во взглядах  на   ее   организационно-правовую   природу,   здесь   учреждаются государственные должности, не входящие в  категорию  «А».  Хотя  Конституция Российской  Федерации  в  прямой  форме   не   предусматривает   образование Центральной избирательной комиссии  Российской  федерации,  в  ее  структуре также имеются государственные должности.

Закон Российской Федерации  об основах государственной службы  умалчивает об «иных государственных органах» субъектов  Российской  Федерации,  имеющих законные основания для образования их и  учреждения  в  них  государственных должностей.

Таким образом по букве  и смыслу Закона об основах государственной  службы государственную  службу  осуществляет  юридически  ограниченный  круг   лиц: только те лица, которые замещают государственные  должности  государственной службы.

За этот круг  выведены  лица,  реально  концентрирующие  в  своих  руках

власть, определенную компетенцией соответствующих органе  («элита  власти»), и лица, выполняющие вспомогательно-технические функции. Это означает  также, что деятельность  служащих  в  соответствии  с  занимаемыми  должностями  на государственных предприятиях,  государственных  учреждениях  и  организациях данный закон не рассматривает как государственную службу.    Однако Закон  об  основах  государственной  службы  не  является  актом, содержащим   универсальную   трактовку   понятия   государственной    службы исключающим  иные  аспекты  раскрытия  этого  понятия.   Например,   Законом Российской Федерации от 11 февраля  1993  года  «О  воинской  обязанности  и военной службе» военная служба определяется «как особый вид  государственной службы в Вооруженных Силах Российской  Федерации,  других  войсках,  органах внешней разведки  федеральных  органах  государственной  безопасности».  Для такого понимания государственной  службы  имеются  объективные  предпосылки, заключающиеся  прежде   всего   в   целях,   характере   задач   и   статусе военнослужащих, призванных их выполнять.

2 Признаки государственной  службы

Служба как понятие  социальное применяется для определения  характера и рода деятельности людей, отражая факт общественного разделения труда. Понятием служебной деятельности охватывается работа тех людей, для  которых служба на данный момент является основным видом общественно полезного  труда, их профессией.

Совершенно ясно, что государственная  служба является той категорией, которая  органически связана с государством, его ролью и местом в жизни  общества. Возникновение и развитие государственной службы обусловлены  возникновением и развитием государства.

Формирование новой государственной  службы в Российской Федерации обусловлено  значением роли государственной  службы как эффективного инструмента, призванного обеспечивать реализацию задач и функций российского государства. Возникает вопрос о правовом, организационном, функциональном, политическом обеспечении практической реализации функций законодательной (представительной), исполнительной, судебной властей, органов местного самоуправления. Эти функции государства, а также правовые процедуры, функциональные и организационные структуры требуют формирования эффективной политики, связанность которой законом и предполагает создание эффективно работающего состава профессиональных чиновников.