Экологическое законодательство

       На первых порах она была  нацелена на решение отдельных  проблем. Так, после аварии на химическом предприятии в итальянском городе Севезо в 1976 г., при которой в окружающую среду попал диоксин, на уровне ЕЭС были приняты законодательные акты, касающиеся предупреждения аварий и транспортировки отходов. Нередко для решения одних и тех же проблем принимались разные документы, по-разному трактовавшие эти проблемы и вводившие подчас несогласованные ограничения.

       Позже выяснилось, что принятие  отдельных экологических законов  как ответная мера на отдельные  экологические проблемы неэффективно, ибо их реализация связана  с созданием громоздкой и дорогостоящей административной системы. Главной задачей стало повышение эффективности экологического законодательства в целом.

       Технически это достигалось координацией  положений отдельных нормативных  актов и, что еще важнее, - правовых  требований в рамках единых  правовых механизмов. В Нидерландах  в 1979 г. унифицировали процедуру  выдачи экологических разрешений. В 1993 г. там приняли комплексный  закон об управлении окружающей  средой, содержащий взаимосвязанные  материальные и процессуальные  нормы. В нем был закреплен  механизм экологического разрешения, в соответствии с которым для  конкретного предприятия устанавливались  конкретные ограничения воздействия  на отдельные природные среды  и окружающую среду в целом,  определялись условия размещения  отходов, нормы потребления энергии  и природных ресурсов.

       В 1996 г. такой подход ввели  на уровне ЕС, приняв Директиву  о комплексном контроле и предупреждении  загрязнения, согласно которой  ограничения на выбросы и сбросы  загрязняющих веществ, а также  образование отходов координировались, исходя из охраны экосистемы  в целом, и непосредственно  включались в разрешение. Одновременно  стимулировались экономия ресурсов, сокращение загрязнений и отходов  за счет наилучшей (с точки  зрения охраны окружающей среды  в целом) организации производства, названной наилучшей доступной  технологией. В наиболее загрязняющих окружающую среду отраслях промышленности производство могло вестись только на основе такой технологии, а конкретные модели для каждой отрасли были собраны в "Справочнике по наилучшей доступной технологии", предназначенном для предпринимателей и государственных органов, ответственных за решения по организации производства и выдачу разрешений.

       Реформы в России, изменение структуры  и наметившийся рост экономики,  расширение связей с другими  странами заметно влияют на  темпы развития и содержание  экологического законодательства  РФ. С начала 1990-х годов принято  более 30 федеральных законов,  связанных с использованием природных  объектов и охраной окружающей  среды от воздействия хозяйственной  и иной деятельности. В них  закреплены и усовершенствованы  традиционные и хорошо зарекомендовавшие  себя национальные подходы, введены  новые правовые механизмы, учитывающие  международные обязательства РФ  и зарубежный опыт. Для более  эффективной реализации некоторые  подходы и механизмы нуждаются  в совершенствовании, но, принимая  новые законы, необходимо обеспечить  исполнение действующих.

       В основополагающем Федеральном  законе "Об охране окружающей  среды" закреплен принцип, по  которому хозяйственная и иная  деятельность, оказывающая воздействие  на окружающую среду, должна  осуществляться на основе интегрального  и индивидуального подходов к  установлению требований в области  ее охраны к субъектам, осуществляющим  или планирующим такую деятельность. Интегральный подход означает, что,  устанавливая экологические требования  к предприятиям и другим источникам  воздействия, следует учитывать  единство и взаимодействие всех  компонентов природы и снижать  воздействие на экосистемы в  целом. Концепция российского  экологического законодательства  отражает выраженный в законодательстве  ЕС интегральный подход к охране  окружающей среды и при сходстве  концепций правовые процедуры  и механизмы реализации различаются.

Федеральные законы "Об охране атмосферного воздуха" (1999), "Об отходах производства и  потребления" (1997), Водный кодекс РФ (1995) определяют сложную систему  нормирования воздействий на окружающую среду и выдачи разрешений на выбросы, сбросы и размещение отходов. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" (2002) предусматривает, что нормативы воздействий устанавливаются с учетом наилучших существующих технологий.

       В июле 2003 г. вступил в силу  Федеральный закон "О техническом  регулировании", на основе которого  предстоит реформировать систему  стандартизации и разработать  технические требования к продукции,  процессам ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации  и утилизации. Наряду с формированием  национальной технической политики  закон нацелен на гармонизацию  отечественного законодательства  с международными торговыми правилами.  Он, несомненно, затронет вопросы  охраны окружающей среды и  заметно повлияет на действующую  систему нормирования и определение  экологических воздействий при  любой деятельности.

       Экологическое законодательство  РФ в принципе соответствует  признанным в странах ЕС и  в международных отношениях правовым  подходам и решениям. Но затраты  на выполнение правоприменительных  административных действий (установление  нормативов, выдача разрешений, контроль) слишком велики и не всегда  оправданы. Слишком часто нарушаются  условия разрешений на выбросы  и сбросы. Разные нормативные  акты подчас противоречат друг  другу. Так, в Федеральном законе "Об охране окружающей среды"  и в ряде ведомственных актов  говорится о разрешениях на  сбросы и выбросы в водные  объекты, а в Водном кодексе  - о получении не разрешения, а  лицензии. Разными оказываются и  сроки их действия.

       Нередки неясные формулировки, затрудняющие  толкование. Так, хотя в законе "Об охране окружающей среды"  термин "наилучшие существующие  технологии" и определен, как  их использовать, устанавливая нормативы  для предприятий, и как эти  нормативы сочетаются с другими  экологическими требованиями - непонятно. 

       Не прописаны процедуры реализации  правовых требований, что ставит  под сомнение законность решений  исполнительной власти и не  определен порядок выдачи Правительством  РФ разрешений на выбросы загрязняющих  веществ в атмосферный воздух. Форма разрешения установлена  еще в 1989 г. инструкцией Госкомприроды СССР и не учитывает требований российского законодательства об охране атмосферного воздуха. Некоторые территориальные органы МПР выдают разрешения на образование отходов и лимиты на их размещение, хотя в законах "Об охране окружающей среды" и "Об отходах производства и потребления" говорится о разрешениях только на размещение отходов. Необходимых же подзаконных актов, которые определяли бы порядок выдачи разрешений, до сих пор нет.

       Нормативы качества - чрезвычайно  жесткие и в большинстве своем  невыполнимы. В общей сложности  действует порядка 4000 нормативов  для всех природных сред, контроль  соблюдения всех нормативов технически  и экономически невозможен. Реально  контролируют только те загрязняющие  вещества, за выбросы и сбросы  которых взимается плата. Нормативы  предельно допустимых вредных  воздействий на водные объекты  вообще не разработаны, хотя  уже принято несколько подзаконных  актов, определяющих порядок и  критерии их определения. Нет  и экологических нормативов для  атмосферного воздуха. 

       Нормативы воздействий, наоборот, отличаются излишней гибкостью,  разрешающей, по сути, легально  нарушать закон. Это касается, в частности, временно согласованных  нормативов: они позволяют довольно  долго вести деятельность с  нарушением нормативов качества.

       Фактически отсутствуют стимулы  природоохранных усилий предприятий.  Не предусмотрены поощрения за  снижение выбросов и сбросов,  упомянутые в Законе "Об охране  окружающей среды".

       В области нормирования действуют  десятки чрезвычайно сложных  и запутанных методик, недоступных  для понимания многими заинтересованными  лицами. Проверить сложные расчеты  неспециалисту не под силу, хотя  от этого часто зависят законные  экологические права и интересы  граждан, да и судьба самих  производств. 

       Важные решения часто принимают  в результате сложных бюрократических  процедур, но без необходимых  межведомственных согласований. Далеко  не всегда условия выдачи разрешений  согласованы между МПР и Минздравом. Нормативы на выбросы и сбросы подчас не согласованы с Госгортехнадзором, а разрешения на сбросы - с органом, отвечающим за качество рыбохозяйственных водоемов.

       В контрольных органах не хватает  специалистов, слаба техническая  база. Отсутствует необходимая прозрачность, что ущемляет права граждан  на благоприятную окружающую  среду и участие в принятии  решений. 

       Закон "О техническом регулировании"  оставляет пока открытым вопрос  о том, относятся ли экологические  нормативы к национальным стандартам. Если да, то их разработкой  займется Госстандарт, и многие  из них будут пересмотрены. Если  нет, то их отнесут к "требованиям  к процессам производства" и  все равно пересмотрят 

       Необходимость дальнейшего совершенствования  экологического законодательства  очевидна. Выработанные при реализации  проекта рекомендации могут ему  помочь. Предлагается ввести единое  экологическое разрешение, устанавливающее  взаимосвязанные и согласованные  экологические требования к производственной  деятельности. Такое разрешение  будет необходимым для всех  предприятий тех отраслей, которые  в наибольшей мере загрязняют  окружающую среду, а также для  производств, использующих особо  опасные вещества. Предстоит принять  специальный закон об экологическом  разрешении и поправки к Закону "Об охране окружающей среды" (новую главу - "Экологическое  разрешение"), определить круг  субъектов, порядок предоставления  разрешения и его содержание.

       Помимо нормативов предельно  допустимых сбросов, выбросов, объемов  образования отходов, экологическое  разрешение определит индивидуальные  требования к безопасности производства, введению в строй, эксплуатации  и закрытию предприятия, производственному  мониторингу. В нем будут отражены  ограничения на шумовое загрязнение,  требования эффективного использованию  энергии и сырья. Все требования  будут согласованы, чтобы достичь  максимального эффекта и исключить  перемещение отходов из одной  среды в другую. В законе закрепят  право граждан на участие в  определении условий разрешений.

       С введением единого экологического  разрешения связаны основные  надежды на повышение эффективности  отечественного природоохранного  законодательства, устранение существующих  в нем пробелов и противоречий. Установив обоснованный срок  его действия, государство позволит  предприятиям работать стабильно.  Подход, связанный с использованием  наилучшей доступной технологии, должен стимулировать научные  исследования и внедрение "чистых" технологий. Поскольку вместо множества  разрешений понадобится одно, расходы  государства на содержание чиновников, отвечающих за выдачу разрешений, и издержки предприятий, связанные  с приобретением разрешений, заметно сократятся. Снизится и загруженность федеральных контрольных органов, которым придется контролировать меньше предприятий. Контроль по отношению к предприятиям, не подпадающим под действие единого экологического разрешения, сохранится, но уже не потребует таких затрат. Возможно и разграничение контрольных полномочий между центром и субъектами и даже их полная передача в регионы.

       При сравнении российского и  европейского законодательств напрашивается  вывод: действующая у нас система  нормативов предельно допустимых  концентраций загрязняющих веществ  (ПДК) нуждается в пересмотре. Число ПДК необходимо резко сократить, установив достижимый без ущерба здоровью и окружающей среде уровень. Это исключит массовое нарушение законов и, как следствие, полное неуважение к ним.

       По наиболее типичным или опасным  загрязнителям предельно допустимые  выбросы (ПДВ) и предельно допустимые сбросы (ПДС), как и ПДК, должны устанавливаться законом, хотя и могут различаться для разных отраслей. Для каждого предприятия, подпадающего под действие положений о едином экологическом разрешении, ПДВ и ПДС определят с учетом наилучших доступных технологий в понимании законодательства ЕС. Будет жестко ограничено применение временно согласованных нормативов, допустимых лишь на короткий (до 6 месяцев) срок и только при ясно определенных обстоятельствах.