Региональная экономическая конкуренция в России: возможность достижения межрегионального паритета или фактор углубления межрегионально

Все сказанное  выше вовсе не означает, что менее  развитым регионам не нужно помогать. Просто следует четко понимать границы  возможностей, даже при массированном  перераспределении бюджетных ресурсов в слаборазвитые регионы в  целях ускорения их развития. Бюджетный  механизм выравнивания применяется  наиболее широко, и не только в России, но его выравнивающие возможности  различны для каждого из направлений  финансирования. Первое направление  — государственные инвестиции в  реальный сектор — почти всегда малоэффективны, чиновник не может  учитывать риски, как это делает собственник. Второе — инвестиции в  инфраструктуру — безусловно, необходимы для развития регионов, но они не всегда дают выравнивающий эффект. Строительство новых транспортных коммуникаций может ускорить отток  населения из периферийных территорий, поскольку экономическое расстояние сокращается не только для бизнеса, но и для местных работников, получающих выход на рынки с лучшими условиями  оплаты труда. Как правило, это самые  мобильные и квалифицированные  работники, их миграционный отток снижает  человеческий капитал проблемных регионов. Третье направление — финансовая помощь, обеспечивающая реализацию социальных обязательств государства (выплаты заработной платы бюджетникам, оказание нерыночных услуг, социальные трансферты населению). Российский опыт показывает, что масштабная финансовая помощь формирует зависимую бюджетную экономику, представленную в основном сектором нерыночных услуг, примерами могут служить республики Тыва и Ингушетия, ряд слаборазвитых автономных округов, ныне объединенных с материнскими регионами. В таких регионах, даже при масштабной федеральной поддержке, экономического выравнивания не происходит, это подтверждают и расчеты, сделанные в научном институте социальной политики (НИСП) (см. ниже). 

Приходится признать, что сокращение экономического неравенства  регионов невозможно без объективно существующих или «выращиваемых» преимуществ, которые снижают издержки для  бизнеса. Создать новые месторождения  нефти невозможно (хотя их можно  открыть), построить морские порты  без моря явно не получится, но улучшение  «второй природы», особенно человеческого  капитала и институтов, во власти государства  и общества, хотя для этого нужна  настойчивая и длительная работа. 

Человеческий  капитал формируется с помощью  развития социальных услуг, поэтому  важнейшей задачей оказывается  снижение не экономического, а социального  неравенства регионов, ведь только накопленный человеческий капитал  обеспечивает устойчивость и высокое  качество роста. Следовательно, в социальной сфере императив смягчения территориальных  различий (термин «выравнивание» уже  не употребляют даже представители  органов власти, понимая его нереализуемость) неоспорим. 

Ограничителем для реализации политики смягчения  социального неравенства регионов выступают дефицитные ресурсы государства, поэтому основной задачей становится их эффективное использование. Это  возможно при двух условиях: четкой диагностике проблем и использовании  наиболее пригодных инструментов социальной политики. В данной статье основное внимание уделено именно диагностике  регионального неравенства, поскольку  проблема выбора инструментов эффективной  социальной политики многократно обсуждалась  в публикациях экономистов, занимающихся исследованиями социальной сферы и  социальной политики, в том числе  в данном журнале. 

Неравенство регионов России: диагностика проблем 

Попытаемся оценить, удается ли в России смягчить территориальные  социальные различия в период экономического роста и политической стабилизации, когда ресурсы и возможности  государства устойчиво возрастали. Анализ динамики основных индикаторов  социального развития регионов за первые годы экономического роста уже проводился6, но появились новые данные на середину 2000-х — годы быстрого экономического роста и резко увеличившихся поступлений в федеральный бюджет в условиях сверхвысоких цен на нефть. Удалось ли смягчить социальное неравенство регионов благодаря значительно возросшим доходам государства? Какие барьеры сохраняются на этом пути? 

Доходы и занятость. Наиболее чувствительный компонент  неравенства — доходы населения. Существуют два взаимодополняющих  механизма снижения региональной дифференциации доходов: политика на рынке труда, направленная на повышение занятости и уровня оплаты труда в менее развитых регионах, и социальные трансферты низкодоходным группам населения, доля которых в отстающих регионах всегда выше. 

Результаты влияния  первого механизма можно оценить  с помощью измерения различий в уровне безработицы и средней  заработной платы в регионах. Первые годы экономического роста сопровождались позитивными изменениями на рынке труда, но при этом региональные различия усилились, так как в наиболее проблемных регионах ситуация улучшалась медленнее, чем в экономически развитых. Это типично не только для России и не только в период экономического роста. В публикуемой в этом же номере журнала статье Ф. Мартина показано, что при изменении экономической ситуации (автор рассматривал период экономического спада) безработица в развитых регионах растет быстрее, чем в слаборазвитых, где она и так повышена. Тем самым региональное неравенство сокращается. И в России финансовый кризис конца 1990-х гг. несколько сгладил региональные различия в уровне безработицы за счет ее опережающего роста в развитых регионах: в 1998 г., когда безработица в стране была максимальной, десять регионов с лучшими и худшими показателями различались в 2,9 раза, в более благополучном 2002 г. — в 5,0 раза, а в 2006 г. — в 6,4 раза. Таким образом, оценивая динамику регионального неравенства данного показателя, необходимо учитывать ее циклический характер. 

Однако для  России только цикличностью экономики  невозможно объяснить устойчивый рост региональных различий в уровне безработицы. По мнению автора, причины более комплексные. Первая из них лежит на поверхности — низкая достоверность показателей безработицы для республик Северного Кавказа с высокой теневой занятостью. Особенно выделяется Ингушетия, негативная динамика занятости в этой республике (рост безработицы с 30 до более чем 50% от экономически активного населения) внесла наибольший вклад в усиление региональных различий (рис. 1). Но даже если не учитывать Ингушетию при сравнении лидеров и аутсайдеров, нарастание различий в уровне безработицы все равно сохраняется (с 4,3 раза в 2002 г. до 5,0 раза в 2006 г.). Помимо простого сопоставления показателей лидеров и аутсайдеров, тенденция роста различий подтверждается расчетом коэффициента Джини для регионального неравенства в уровне безработицы (рис. 5). 
 
 

Рисунок 1. Рейтинг  регионов по уровню безработицы, % 

Вторая причина  — воздействие демографических  факторов. Сдвиг подавляющего большинства  регионов в зону низких значений безработицы  обусловлен не только экономическим  ростом и созданием новых рабочих  мест, но и сокращающимся притоком молодежи на рынки труда при растущем «выходе» занятых, достигших пенсионного  возраста. В слаборазвитых республиках  с незавершенным демографическим  переходом ситуация совершенно иная: постоянно растет приток молодежи на рынки труда, а новых легальных  рабочих мест в экономике создается  мало из-за многочисленных институциональных  и прочих барьеров. Как следствие, циклические колебания занятости  не проявляются в явном виде, иначе  за девять лет экономического роста  региональные различия в безработице  уже бы перестали расти. Но они, наоборот, усиливаются демографическими факторами (возрастной структурой) и, кроме того, искажаются несовершенством статистики, не способной точно оценить неформальную занятость. 

Эта проблема существует во всех странах, но решают ее по-разному. Например, в Казахстане значительную часть населения, в том числе  почти все сельское, отнесли к  самозанятым (в целом по республике их доля составляет более трети всех занятых, а в половине областей — 42—52% в 2006 г.). Тем самым удалось получить очень благополучную картину безработицы с минимальными региональными различиями. Но такой опыт, скорее, показывает, как с помощью статистики можно спрятать реальные проблемы. 

Смягчить ситуацию можно с помощью мобильности  населения слаборазвитых республик  юга, уже идущей естественным путем. Однако государство никак не поддерживает этот механизм балансирования спроса и предложения на региональных рынках труда, напротив можно говорить о  противодействии трудовым миграциям  из слаборазвитых республик со стороны  властей принимающих регионов и  недовольстве ими местных сообществ. 

Приходится рассчитывать на механизмы саморегуляции региональных рынков труда, позволяющие снизить остроту проблем безработицы. Важнейший из них — трудовые миграции из слаборазвитых республик юга и, в меньшей степени, из депрессивных регионов, где острота проблемы безработицы намного ниже. Основные потоки трудовых мигрантов направляются в крупные агломерации и ведущие нефтегазовые регионы с более высокими доходами, занятость концентрируется в секторе услуг городов, и часто она неформальная. Благодаря развитым межсемейным трансфертам трудовые миграции жителей южных республик позволяют повысить доходы семей, остающихся в своих регионах, но измерить эти поступления сложно. 

Переселение сразу  на постоянное место жительства в  основном идет в русские края и  области, соседствующие с республиками Северного Кавказа. Такие миграции направляются преимущественно в сельскую местность, основным доходным источником становится аграрная самозанятость и немалые доходы от развитого личного подсобного хозяйства (ЛПХ). Тем самым смягчается проблема малоземелья в сельской местности республик юга, но возникают другие проблемы в принимающих регионах. В целом миграции играют заметную саморегулирующую роль для рынков труда республик Северного Кавказа, но для оценки их влияния не хватает достоверной статистической информации. Еще раз подчеркнем, что целенаправленной политики государства в этой сфере не существует, хотя сокращение численности трудоспособного населения в России неизбежно ускорит трудовую миграцию с юга. 

Региональные  различия в заработной плате, в отличие  от занятости, устойчиво сокращаются  с начала 2000-х гг. (рис. 2). Это прямое следствие политики государства  и бизнеса, причем разной. Государство  неоднократно и существенно повышало заработную плату бюджетникам, составляющим в слаборазвитых регионах самую  большую группу занятых. Наоборот, политика бизнеса по снижению издержек, раньше других начатая крупными сырьевыми  компаниями, привела к сокращению занятости и более медленному росту уже достаточно высокой  заработной платы в ресурсодобывающих отраслях. В регионах, специализирующихся на добыче ресурсов, динамика заработков занятых в сырьевых отраслях сильно влияет на среднерегиональные показатели, поскольку зарплаты нефтяников, газовиков и металлургов достаточно велики. Как следствие, средняя заработная плата в таких регионах растет медленнее. Но нужно понимать, что тенденции сокращения региональных различий выявляются только для легальной заработной платы, которая всего лишь в полтора раза превышает скрытую, по оценкам Росстата. Мы видим только часть айсберга — тенденции в легальном секторе экономике (в основном это промышленная и бюджетная занятость), а об остальном можем лишь догадываться. 
 
 

Рисунок 2. Отношение  средней заработной платы и среднедушевых  денежных доходов населения (с корректировкой на прожиточный минимум всего  и трудоспособного населения) в  регионах-лидерах и регионах-аутсайдерах, раз 

Дополнительную  информацию дает анализ душевых доходов  населения, которые рассчитываются на основе других источников информации — не отчетности предприятий и организаций, а выборочных обследований бюджетов домохозяйств и корректировки этих данных балансовым методом. Аналогичное сопоставление регионов-лидеров и регионов-аутсайдеров по душевым денежным доходам (c корректировкой на стоимость жизни в регионах) показывает, что региональные различия доходов населения, во-первых, выше, а во-вторых, сокращаются более медленно (рис. 2). Только для групп из пяти полярных регионов темпы сокращения сопоставимы с динамикой различий в заработной плате, причем в последние три года, а для десятки лучших и худших тенденция сокращения почти не просматривается. Примитивные расчеты можно дополнить более сложными измерениями регионального неравенства с помощью коэффициента Джини. Он также показывает сокращение региональных различий в доходах, но очень небольшое и начавшееся еще позже — только с 2005—2006 гг. (рис. 5). 

Одна из причин того, что региональное неравенство  душевых доходов населения сильнее, чем легальной заработной платы, связана, как и в случае занятости, с демографическим фактором. В  бедных регионах иждивенческая нагрузка, как правило, выше, поэтому показатели душевых доходов понижаются. Но есть основание считать, что дело не только в демографии, отдельные виды источников дохода (скрытая заработная плата, социальные трансферты, предпринимательские доходы и др.) могут также влиять на рост или сокращение регионального неравенства. 

Принято считать, что перераспределительная политика государства смягчает региональные различия доходов населения с помощью социальных трансфертов. Однако если верить статистике, их выравнивающий вектор далеко не очевиден. Например, в слаборазвитой Республике Дагестан доля социальных выплат составляет только 10% доходов населения (в среднем по РФ — 12%), а почти половину доходов статистика относит к скрытой заработной плате (самая высокая доля среди регионов, в среднем по РФ — 27%), еще четверть — к предпринимательским доходам (в среднем по РФ — 11%). В не менее проблемной Республике Ингушетии доля социальных выплат ненамного выше — 16%, но при этом доля скрытой заработной платы (42% доходов) близка к Дагестану, еще 15% дают предпринимательские доходы. Фактически из всех республик юга только в доходах населения Калмыкии и Адыгеи доля социальных трансфертов существенно выше средней по стране и составляет 21—23%. Для сравнения, такую же долю имеют далеко не самые бедные Орловская, Тульская и Владимирская области, еще выше этот показатель в депрессивной Ивановской (26%). Причина такой географии помощи объясняется просто — в социальных выплатах населению 77% занимают пенсии, а доля пожилых выше всего в сильно постаревших областях центра и северо-запада.